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追求正义的操守——律师职业的“非道德性”分析/刘英博

作者:法律资料网 时间:2024-05-17 03:34:54  浏览:9422   来源:法律资料网
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追求正义的操守
——律师职业的“非道德性”分析

吉林大学
经济信息学员2002级
法学三班
刘英博(本科毕业论文)
指导教师:钱大军


引 言
公益与私利,程序与实体,经济与道德,技能与伦理,这些矛盾与范畴在律师的身上交织冲突,使律师职业从一开始就伴随着争论和评价。作为现代法制发展的需要,作为当事人权利实现的有力保障,肩负着维护法律权威和私权利不受侵犯等多重任务的律师,在全心全意维护委托人利益时却在大众看来具有服务于金钱物欲的直接等同性,所以律师的道德状况在大众看来是极为堪忧的。司法实践中,部分律师无视职业道德的约束,违规操作、违法办案,更加剧了大众对律师的反感,这就是大众认为的律师职业的“非道德”的主要原因。然而,本文要讨论的范畴不是大众从这些表面现象分析出的“非道德”,而是由于律师业本身的技术特点和其职业道德的特殊性而产生的“非道德性”——并不是指违背伦理道德,而是与道德存在隔阂或不完全相溶;它的成份也并不是指法律职业的本质性要素,而是附属性、表象性的成份,是不能代表法律职业整体道德的结论。笔者认为,正是这种“非道德性”才体现出律师职业存在的根本价值,同时也是现代法制对律师的根本要求。

一、“非道德性”含义的界定

汉语中的非道德的含义比较笼统,生活中使用的含义多指不道德,和大众坚持的道德是不相符合的、违背的。英语当中,非道德含义因构词不同而含义有别,有两种含义值得注意:一个就是“反道德”(immoral),是指道德上错误的、不以为然的、应受谴责的,而某人负有的道义上的责任, 即指大众所谓“恶”的行为和思想,这是和汉语的意思是一致的;另一种就是“非道德性”(unmoral),它的具体含义是指与道德无关的,不涉及道德的。虽然它们都可以用汉语中的“非道德”来表述,其含义却是大相径庭。笔者认为,律师职业道德并不是大众道德在律师职业领域的具体化;相反,它是指导律师执业的规则性准则,是基于法律的规定而不是以大众道德为基础产生的。因此,“非道德性”作为律师职业道德的表象性、附属性的成分,其涵义并不是指违背大众遵守的伦理道德,确切的讲是建立在第二种含义解释的基础上——与道德存在隔阂或不完全相溶,甚至在很多方面不涉及道德或与道德是完全无关的。

二、探究律师职业“非道德性”的成因

(一)律师职业道德的特殊性体现出其“非道德性”
道德是社会调整体系中的一种调整形式,它是人们关于善与恶、美与丑、正义与非正义、光荣与耻辱、公正与偏私的感觉、观点、规范和原则的总和。 它以人们的自我评价或他人评价的方式为特点调整人们的内心意愿和行为。道德的分类标准有很多,按照富勒的分析,道德可以划分为理想道德和义务道德。前者是人们所追求的现实生活中应当存在的道德状态;而后者其实是要求社会成员为了实现前种道德而产生的道德性义务。把道德规范的内容进行分析,还可以做出价值、原则、规则和感受及态度四种层次的划分。义务道德主要体现为规则和原则,而因何产生这种义务、这种义务的正义性体现主要由价值和感觉及态度这两个因素左右。不难看出,律师职业道德在道德分类中是一种义务道德,即如果有人达到这样的标准不会受到赞扬,但如果违背了则要受到斥责或惩罚。所以,律师职业道德不是大众遵守的道德。在我国法制土壤和法律研究都不丰富的情况下,相当一部分人认为大众道德和律师职业道德的是一般与特殊、整体与部分的关系。这其实并不正确,准确的表述可以借助于数学的定义:律师职业道德和大众道德只是两个有相交部分的不同集合。
由于律师职业道德不同于大众道德,因此二者的关系是既有联系又有区别的。联系之处在于律师职业道德的部分内容和大众道德的要求是基本一致的,在2001年11月26日中华全国律师会修订的《律师职业道德和职业纪律规范》第二章中明确列举了律师应当遵守的九条总则性职业基本准则。分析九条条文的罗列,其中体现的根本目的在于要积极维护律师的声誉,全面提高律师队伍道德建设水平,规范律师执业行为,保障律师切实履行对大众和社会承担的使命和责任。通过条文的表述和认识,我们不难看出本规范要求律师在全社会中应当率先遵守法律法规,维护民众的权利,保障司法公正,成为一般大众的楷模,其原因在于:(1)律师职业的工具就是法律,职业的根本依据是法律;(2)律师集团的构成上多数都是高级知识分子,比普通群众更加熟悉法律和道德;(3)律师的职业决定了他们要和大众广泛接触,天然负有为其解决疑难、排除干扰、享受法律上的权利的义务。从这个层面上看,律师职业道德仅是通常所说的大众道德一部分,并不存在特殊性。
律师职业道德的特殊性主要体现在其和大众道德的区别之处,这是律师职业道德的重要组成部分,也是不易为大众所理解接受的。例如:律师要为当事人保守秘密;以无罪的基础为犯罪嫌疑人辩护;以保护己方当事人的利益为优先等等,这些情况恰恰和大众道德的标准难以达成共识。因为在这个价值取向上,律师职业道德的要求主要偏重于对己方当事人利益的保护;而对对方当事人和社会整体利益的追求却是次要的。此外,大众产生误解的原因还在于没有完成法制观念从传统到现代的转型。中国古代的儒家文化是一种特别注重伦理秩序和信念的体系,强调个体人格的发展同宗族社会伦理要求协调一致,它更追求实质的公正,排斥法律形式主义,进而导致大众对法律的不信任,动摇法律在国家的统治地位。现代律师的作用突出表现在打破这种看似协调公正的实质正义,而为个体独立的人格发展创造环境,并运用法律形式主义来维护这种独立的、富有理性的法律关系。
(二)律师职业技术使其职业道德体现出“非道德性”
1、律师职业拥有理性的法律思维方式
法律运行的特点是在最大程度上排斥感情的冲动和任何恣意的决定。相对于其它社会规范的区别体现为内在的、强制性的理性因素。无论行为、结果及因果关系如何组合构成,都会发生相应的法律后果。法律后果的发生往往不以人的意志和情感为转移,正是这种理性因素的存在使得法律可以适应复杂多变的现实生活。作为法律职业团体的一员,律师并不拥有该团体的所有思维方式,由于制度设计的目的、律师在程序中所体现的作用和所代表的利益等因素,律师拥有如下的思维方式:(1)依靠法律程序为思考设定框架。程序对于律师来说是至关重要的,因为律师介入案件,对案件思考,参与案件的审理,为当事人的利益奋斗,这所有的诉讼活动都要按法律程序进行;违反了程序的规定,律师的行动就是违法的、无效的。法律程序一开始就通过当事人的委托,代理或辩护关系的确定等程序为律师选定了阵营,他的思考方向、利益选择就随之确定,还要亲自参与案件审理的“过程”为当事人利益奋斗。因此,法律程序就首先作为一个框架确定了律师是一方利益的代言者这一确定的思维方向,成为律师参与诉讼活动的指南。(2)思维保守,不轻易应承案件的成败。律师的职责就是替当事人说话,而不是越俎代庖替法官作出判决。有些当事人出于各种目的想预知案件的结果,在咨询律师的时候要求其对案件的结果作出预测。律师没有审判权,案件的审理也不是依照个人的意愿进行,审理的过程充满了未知的变数,虽然律师会做出分析,但决不会随意应承胜败。这样才是真正的对得起当事人的委托而不是盲目的吹嘘。至于有些律师在接案时就说“我一定能打赢”这样的话,其实是过分夸大了自己的能力,追求的是其个人的而不是委托人的利益,这是突破了职业道德底线的违规行为。(3)注意逻辑推理和证据的堆砌,慎重对待感情因素。“情”、“法”是相对的概念。虽然法律思维并不绝对排除感情因素,但却与其有着严格的界限。律师的任务就是充分运用法律思维、运用证据、分析法理,构成严密的逻辑思维体系,作出理性的判断,让案件的结论经得住推敲,让人信服。虽然法律人也有感情,但是会在法律规则的范围内,在法律术语的承载下谨慎的斟酌涉及感情的问题。(4)追求法律证明的“真”。现实生活中的“真”是绝对的真,是客观事物反映的不以人的意志为转移的真实情况。法律的“真”指通过法律思维将事实在证据的基础上,在法律的框架内还原。当然,有时这种还原可能还给事实一个本来面目,但律师最终所追求的还是符合法律要求的,通过有效证据支持的“重构的事实”。
2、律师职业道德和法律保持高度一致
虽然在高教社出版的大学法律专业教材中只有刑法学提到了“以事实为依据,以法律为准绳”的原则,但在我国司法界的各个运行环节这都是一条“放之四海而皆准”的真理。因此律师执业的唯一标准只能是法律,也可以说是律师职业道德和大众道德标准差异的最根本原因。
想要真正理解律师职业道德的标准就要对法律、道德这两种不同的社会规范加以甄别。首先,两者表现形式是不同的。道德以社会意志的形式出现,法律以国家意志的形式出现。为了使法律更加易于遵守和操作,法律规范的构成较之道德规范更加明确、精确和严密。其次,违反规范的后果不同。违反了道德无需任何特定组织和特定程序的认定,人们就可以把违反道德的人和道德制裁直接相连,这说明用道德调节的方法是灵活的、普通的;法律相对与道德有明确的程序性和确定性,违反法律,追究责任一定要通过严格程序和法庭审理,用一句经典的法谚来表达就是“法无明文规定不为罪”。再次,调整人们的行为的方式也是二者的区别所在。道德的特点是通过单一的义务要求来调整人们之间的关系,而法律却是以权利为本位,以权利义务双向为纽带调整人们的行为。最后,调整的对象和调整体系不同。法律较之道德以更加严谨的的法律结构来调整人们的行为,对其内心的动机却不慎注重;道德偏重要求人们内心良善以达到行为合法。以上四点构成法律和道德间的不协调:合法的不一定合理,合理的也不一定合法。律师执业绝不可能和法律相抵触,尽管合乎道德的东西可能是合法的,但合乎律师职业道德的决不会是违法的。
真正区别法律和道德是不可能的,两者的阶级基础都决定了他们的社会阶级本质和服务的方向是共同的。法律贯穿道德的精神,道德对法律产生公正性和公正程序的评价;道德保持法律的伦理方向,法律则促进道德的完善。即便如此,律师在工作中坚持的永远是法条主义而非大众道德。如果把拥有良好的大众道德说成是拥有社会正义感的话,那么无疑律师职业道德的要求在某种程度上抑制了这种正义感,也就是说这种抑制让大众对律师所遵守的道德标准产生了较深刻的误解。
(三)正当程序伦理使律师职业体现出“非道德性”
律师职业道德来源于律师职业的专门逻辑,包括两部分:一是前文论述的律师职业的“技术理性”,即律师特有的知识体系和技能思维方法;另一部分就是律师职业道德中的程序性伦理,这不但使律师职业道德和大众道德相区别,而且也是和其他法律工作者职业道德的区分所在。律师职业特殊的道德要求是表现律师职业道德的个性方面的那些内容,因为它们主要表现在法律程序中,律师职业道德的绝大部分内容都与法律程序有关,所以我们称之为“律师在法律程序内的伦理”,亦可简称“程序伦理”。程序伦理 是律师职业道德特殊性的主要构成部分。
1、正当程序是现代法律的精髓
1354年,英王爱德华三世第二十八号法令第三章规定:“不依
正当法律程序,不对任何人(无论其财产和社会地位如何)加以驱逐出国境或住宅,不得逮捕、监禁、流放或者处以死刑。”①这被认为是现代所说的“正当程序”条款的出现。“正当法律程序”这个完整的法律术语最早见于1692年马萨诸塞州的一部制定法。麦迪逊在起草《权利法案》初稿时就用了“正当法律程序”一词。此后的美国宪法第5条、第14条修正案以正当程序原则来直接规制州政府、州政府官员和地方政府的司法行为。自此,正当法律程序原则就成为了英美法律中关于程序的最高原则。可以说,作为一条法律原则,它奠定了英美法的程序法律基础。
社会生活的变化往往引起法律的变动,但随着资本主义在全世界确立的几个世纪以来,正当程序原则相对于其它法律原则的变化却几乎是静止的。这是因为它既有工具性价值,又有目的性价值。美国人威廉•道格拉斯认为:“权利法案的大多数规定都是程序性条款,这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。” 正当程序可以促进自由以及赋予公民自愿选择的自由;它有利于社会的秩序的稳定,有利于文明的解决冲突;它还可以保证法律运行的参与性、合法性。可以说正当程序原则不仅对法律,而且对社会民主政治的确立和完善都起到了推动作用。
2、 正当程序对律师的重要作用
律师介入案件的途径只有一种:通过程序,接受委托人的委托(或接受法庭的指派)。因此法律程序对律师来说意义重大:首先,律师的代理人资格是通过当事人经法律程序授予的,开展工作的前提是委托人委托的存在。第二,代理和辩护关系也是通过法律程序确定的。律师的权利基本上都是程序性的:代理当事人出庭、代理其答辩、代理其调查取证等;而真正关系到当事人权利义务变动的实体性权利,除了有特别授权外律师都无法行使。第三,律师进行诉讼活动要遵守国家的程序法律。从律师接受案件开始,到出席庭审、行使权利,最后到案件的结束,这整个的过程律师都在程序规定的范围内活动。最后,程序设计的目的要求律师要严格在程序框架内发挥作用。现代法律理念认为追求程序正义的重要性等同于实体正义。有些制度的设计使得律师比当事人更容易把握案件的进程,比如对抗制的诉讼制度和在公诉案件中被告人权利的保护,这些都是非律师不能行使的。因此,正当程序的出现给了律师更大发挥作用的空间,对于律师来说,尊重程序,严格依照程序的“程序伦理”就必然构成律师职业道德重要的组成部分。
“程序伦理”使律师的法律思维方式表现得更具程序性特点,体现为:(1)程序分化导致角色的特定。一场诉讼从开始就要为每个参加人确定位置,律师的位置由于遵从程序的选择而确定下来,同时也为律师确定了相应的心态。他不会因被害人的悲惨遭遇而心痛,或因被代理人的发指行为而愤怒继而倒戈;更不会以中立的姿态如法官般超然于案件之外。相反,他会坚定地站在被代理人利益的立场上为其辩护,为其争取合法权利。(2)有意识的思维阻隔。在现代法制中,程序在案件的审理中起到了至关重要的作用。律师在介入案件的时候,往往如外科医生手术一样,依程序对案件进行剖析,使人感觉理性的冷酷扑面而来。这冷酷的目的为的就是要淡化论证过程中得出的先入为主的结论,利用程序性思考强迫自己将真理观和正义观束之高阁。(3)鲜明的形式理性。律师在法庭上的工作是摆事实、讲道理,更确切地讲是摆证据、讲法理。一名成熟的职业律师往往会保持平和的心态,在诉讼过程中排除意气用事,通过形式化、专业化的法言法语把所有的喜怒哀乐都凝结到程序进行的辩论、推理、证明和决定之中。
程序伦理可谓律师职业道德的重要立足点。律师之所以能发挥作用,就在于律师能够在法律程序的运行中通过对法定事实的认定、法律的选择适用、当事人权益的主观表达对法官、检察官的判断产生很大的影响。 目的在于使法官的判决最有利于己方,使当事人的合法诉请得到最大限度的实现。因此,律师给人的印象是特别注重程序性的、形式性的东西,过分注重“细枝末节”。
3、 律师坚持特殊的程序伦理以追求程序正义
相对于程序正义的普遍可适用性,实体正义不能用一个皆可适用的标准来确立,不同的人基于不同的利益立场,会对同一种实体正义作出或许完全迥异的解读:法官追求一种“违者必究”、“不枉不纵”、“罪罚相适应”的公平正义;检察官追求力使作奸犯科者在法庭上无以遁形,使之最终得到应有的惩罚。然而,律师在追求实体正义的过程中却很难有划一的标尺。因为他们的角色只是一种知识服务者,他们的利益立场因自己雇主的不同而有所变化。 如果当事人确实应受到正义支持,那律师当然是正义的代言人;相反,如果当事人恰恰应受到正义谴责的时候,律师是否还该站在正义的一方坚持实体正义?基于前文论述可得出否定的结论。那么,律师是否就因此具有了对正义置之度外的正当理由呢?显然,所有人都没有这种特权,否则他将无法在社会中生存。
基于这样的认识,笔者认为,律师对于正义的维护主要是在程序伦理的指导下,严格遵循自己的职业程序规则,在这个大前提下满足对实体正义的追求而不是苛求。因此,律师职业就产生了不同于其他法律人的“非道德性”:首先,典型的例子是律师可以为有罪的被告人作辩护,借用著名法理学家朗.L.富勒的话可以清楚的表述这个问题:
在一件刑事案件中,律师替一个他明知有罪的人辩护是完全妥当的。非但如此,而且律师还可以收取费用,他可以出庭替一个他明知有罪的人辩护并接受酬劳而不感到良心的谴责,假如被告所请的每一位律师都因为他看上去有罪而拒绝接受办理该案件,那么被告就犹如在法庭之外被判有罪,因而得不到法律所赋给他的受到正式审判的权利。……假如他因为认为一个诉讼委托人有罪而拒绝替他辩护,那么他便错误地侵占了法官和陪审员的职权。
其次,律师还要为当事人保守秘密以保障其诉权,这是基于职业道德和双方契约的双重要求。在这个问题上,律师可以分为两种人:一种人保守当事人的秘密,绝不会主动向对方或法庭提供对自己当事人不利的证据;另一种则会在发现自己的当事人确实应受惩罚之时倒戈相向。后者一定会得到大众的欢呼,但前者却是现代对抗制度下当事人真正需要的。最后,出于对当事人利益的保护和程序的要求,律师往往要独立办案,不得和法官、检察官等非正常接触,犹如“独行侠”游离于生活之外;而对于需要调查取证或有关于案件审理的活动,律师却又全力参与,和与案件有关的人广泛接触。此时大众就会担心律师的活动会影响到法官的判断力,这是基于媒体报道的律师违规行为等表面现象作出的冲动臆想。律师如果做出了违法的行为,当然也突破了职业道德的底线,从职业内部的角度专业评判,这和本文的“非道德性”是有本质区别的。

三、对律师职业“非道德性”的评述

(一)律师职业的“非道德性”的积极作用
1、律师职业的“非道德性”有利于促进社会正义
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最高人民法院关于李斯棣等人为房屋产权申诉案的批复

最高人民法院


最高人民法院关于李斯棣等人为房屋产权申诉案的批复

1986年4月3日,最高人民法院

上海市高级人民法院:
你院1985年7月26日(83)沪高民字第49号《关于李斯棣等人为房屋产权申诉请予批复的报告》收悉。
经查,关于对此案的处理意见,我院于1984年2月21日曾与你院来京办案同志交换了意见。现你院又以此案“请示内容是属业务问题”,要求批复。兹将我们的意见函复如下:
1950年,上海市人民法院在审理英商哈同有限公司诉姚蓬子等人给付地租一案时,姚蓬子、李斯棣等人提出反诉,认为原租地建房合同不合理,不同意如期将房屋归哈同有限公司所有。为此,该院1950年度民字28205号判决,在决定被告姚蓬子等人按合同所定数额向哈同有限公司交纳地租的同时,还确认,英商哈同有限公司(甲方)与姚蓬子、李斯棣等人(乙方)所定租赁合同中,关于1954年12月31日期满,乙方应将地上建筑物及其装置设备等物,无条件移转与甲方所有,不符合当时处理外侨不动产政策,应认为无效。
1958年,上海市房地局协同有关部门派人到合同履行地,当众宣布该地基上建筑由国家接管。李斯棣等人借“文革”之机柜付租金,进而于1981年提出产权主张。
据上,经研究认为:上海市人民法院1950年度民字28205号判决,虽然认定双方订立租地建房期满移转房屋无效,但并未将该地建房判归姚、李等人所有。1958年上海市房地局根据国家有关政策规定和该房产的实际情况,宣布归国家所有。这是在28205号判决后,根据国家不准许外国人在中国境内有土地所有权的政策决定的,与28205号判决的内容并不抵触。因此,李斯棣等人以28205号判决主张产权的申诉无理,应通知驳回。


关于加强排污申报核定与排污费征收汇审考评工作的通知

环境监察局


关于加强排污申报核定与排污费征收汇审考评工作的通知

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团环境监察局(总队):

  为强化对排污企业尤其是国家重点监控企业的环境监管,促进主要污染物总量减排,推动排污申报基础数据库的建设和应用,促进排污费依法、全面、足额征收,现就进一步加强排污申报核定与排污费征收汇审考评工作(以下简称“汇审考评”)通知如下:

  一、强化时效性,为经济形势分析等宏观决策提供数据支撑

  排污申报和排污收费制度是我国重要的两项环境管理制度,其汇审考评工作是经济形势分析与宏观决策的重要数据支撑,也是加强排污申报和排污收费管理工作的主要措施。及时准确报送数据是汇审考评工作的基础。按照排污申报和排污收费汇审报告制度,排污申报和排污收费季报在季度终了后30日内报送,排污申报年报在第二年的3月1日前、排污收费年报在第二年的4月15日前报送。但是仍有一些地方不能按时报送排污申报和排污收费数据分析年报、季报,已经严重影响了总体数据分析和应用的时效性。各地环境监察机构务必引起高度重视,每年度提前进行部署,确保季报、年报按规定时间报送,及时为环境管理、宏观经济形势分析等提供数据支撑。

  二、把好数据质量关,进一步深化“分级汇审”制度

  各地应当建立多方汇审、联合把关的数据汇审制度,加强对排污企业填报数据质量的核查,确保汇总数据的质量。应进一步深化“分级汇审”制度,对辖区内的申报数据及收费数据应在国家统一汇审之前分级完成汇审,利用排污费征收管理系统数据检查工具详细检查数据质量,自行解决数据逻辑不符等问题。各省级环境监察机构应当通过召开汇审会等方式集中解决发现的问题并予以及时反馈,提高数据质量。     

  三、突出重点,做好2010年度汇审考评工作

  针对数据校验中发现的问题,2010年度汇审考评工作在原有考评内容的基础上,还将对以下情况予以重点考评:

  1.国家重点监控企业排污费征收情况。根据2010年环境保护部重点工作安排,国家重点监控企业排污费征收情况应当于2010年第二季度开始在环保部网站上向社会进行公告。因此,2010年第二季度至第四季度国家重点监控企业排污费征收情况将作为本次考评重点。

  2.上市企业环保核查中排污费征收情况。上市企业环保核查是工业污染防治工作的重要抓手,而排污费征收情况是上市企业环保核查的内容之一。但是一些地方数据库不完整,导致核查排污费征收情况时还需电话调度,甚至影响了上市企业环保核查进度。为进一步推进数据库应用,提高工作效率,对2010年度上市企业环保核查情况涉及企业数据不完整的将予以扣分。

  3.排污申报全面性情况。应充分发挥排污申报登记制度的作用,要求所有企业向环保部门申报登记在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度。排放污染物的种类、数量和浓度有重大改变的,也应当及时申报登记。特别是对于排入城镇污水处理厂、按政策免征污水排污费的排污企业,也必须按时申报,依法履行排污申报的法定义务。2010年度各辖区内排向污水处理厂的企业户数与所有排污企业户数的比率将作为重要考核指标。

  四、奖优罚劣,对汇审考评规则作出调整

  汇审考评工作开展6年来,极大调动了从事排污申报、排污收费工作人员的积极性,汇审考评已经成为推动排污申报、排污收费工作的有效抓手之一。为进一步推动排污申报和排污收费管理工作,奖优罚劣,2010年度汇审考评规则调整为:折算分90分(含)以上的为一等奖,折算分80分(含)至90分的为二等奖,折算分70分(含)至80分的为三等奖。具体见附件。

  五、稳步推进,为下一年度汇审考评奠定基础

  根据环保部工作重点及环境监察工作要点,结合排污申报和排污费征收实际情况,下一年度拟对下列情况进行考核:

  1.国控重点污染源基础档案数据管理平台建设情况。各级环境监察机构应借助已下发的《国控重点污染源基础数据库系统》软件,结合已有的专项申报工作成果,建立和完善国控重点污染源基础档案数据管理平台。对国家重点监控企业排污数据的申报核定工作应充分吸收污染源普查成果,紧密结合主要污染物总量减排核查,开展排污数据的相互验证和分析比对,力求准确核定。

  2.应用污染源自动监控数据征收排污费情况。根据《关于通报国控重点污染源自动监控能力建设项目2010年专项检查结果及下一步工作部署的通知》(环办函〔2011〕303号)和《关于应用污染源自动监控数据核定征收排污费有关工作的通知》(环办〔2011〕53号)的要求,自2011年第二季度起,经有效性审核的污染源自动监控数据核定征收30万千瓦以上电厂二氧化硫排污费情况,将作为年度考核依据。

  3.重金属污染企业排污申报规范情况。为配合国家开展的重金属污染防治工作,自2011年度起,对排放铅、汞、镉、铬和类金属砷等污染物的重有色金属矿(含伴生矿)采选业、重有色金属冶炼业、含铅蓄电池业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等企业必须填报《排放污染物申报登记统计表(试行)》,不允许填报简表。

  4.积极推动排污申报政务公开。从2011年度起,排污申报数据的应用情况将作为排污申报核定考核内容之一。对于向重点排污企业提供便捷和开放的网上申报服务方式,推行排污申报核定工作政务公开并取得成果的地区,考评时将作为加分项。

  5.应当积极与污染源普查以及动态更新数据比对,扩大申报面,避免遗漏,排污申报与污染源普查数据的核对情况今后将逐步纳入汇审考评。

  2010年度汇审考评会议初步安排在2011年5月底进行,具体时间、地点另行通知。

  附件:1.排污申报核定与排污费征收汇审具体要求

  2.排污申报核定工作报告汇审计分办法

  3.排污费征收工作报告汇审计分办法

  

  二○一一年五月十日

  

  

主题词:环保 排污申报 排污费 汇审 通知

  附件一:

  排污申报核定与排污费征收汇审具体要求

  一、明确目标、突出重点,按时保质完成排污申报和排污费征收报表的下发、审核、核定、汇总工作

  各级环境监察机构应当按照《排污费征收使用管理条例》(国务院令第369号)、《关于排污费征收核定有关工作的通知》(环发〔2003〕64号)和《关于排污费征收核定有关问题的通知》(环发〔2003〕187号)等文件,要求本辖区内排污企业根据不同类型分别填报《排放污染物申报登记统计表(试行)》和《排放污染物申报登记统计简表(试行)》,对大中型排污企业应当严格要求,对小型三产等排污企业应当予以必要的指导,实现本辖区内所有排污企业的按时申报,对因按政策免征污水排污费的排入城镇污水处理厂的排污单位,要明确要求其履行排污申报的法定义务;对重金属排放企业等必须填报《排放污染物申报登记统计表(试行)》,不得填报简表。

  各地应当对照当地第一次全国污染源普查企业名单、统计年鉴、工商注册登记等数据进行排查,凡现有在普查名单中有污染物排放的企业都必须依法如实进行排污申报,搞清排污单位数量,做到应报尽报,在此基础上做到对重点行业、重点流(区)域和重点污染源排污申报数据的及时审核与核定,按月、季度汇总,实现重点污染源动态管理。

  各地应把准确核定的国家重点监控企业排污数据情况,用于主要污染物总量减排、工业污染源普查、环境统计、环境专项执法、日常监管、环境行政管理和应急处置等工作中,不断提高排污申报核定数据的应用水平和力度。

  二、健全制度、严格审核,做好国家重点监控企业排污申报和排污费征收数据的全面、及时、准确上报

  国家重点监控企业排污申报和排污费征收情况是汇审考评要点。针对往年汇审中存在的不按时上报数据、不报数据库、不使用软件生成上报报表、排污申报核定户数小于排污收费户数、以及一般的数量级错误和逻辑关系错误等问题,各地必须高度重视。

  环保部《关于印发<2011年国家重点监控企业名单>的通知》(环办〔2011〕36号)确定的4851家废水、4422家废气国家重点监控企业必须填报《排放污染物申报登记统计表(试 行)》,2864家城镇生活污水处理厂必须填报《污水处理厂(场)排放污染物申报登记统计表(试行)》。上述 12137 家2010年国家重点监控企业的排污申报数据必须录入《排污费征收管理系统》软件。

  填报《排放污染物申报登记统计表(试行)》时应当做到信息完整、准确和平衡,表1-1单位基本信息中的中心经纬度等45项指标、表1-7和1-8的主要污染物排放量等数据项必须全部录入,不允许缺报、漏报;所有污水处理厂填报《污水处理厂(场)排放污染物申报登记统计表(试行)》,其中表1-1的第1、2、3、13、14、16、 29等项内容必须认真填写、不能缺漏。在数据录入过程中,要求规范细致,杜绝出现数量级错误和逻辑关系错误。

  为满足环境管理和执法需要,录入某些指标项如行业类别、排入水体名称时应尽可能细化,行业类别选择与该排污单位相对应的行业细类名称、排入水体名称须选择直接接纳该排污单位废水的河流名称,如在软件中没有该河流,可自行增加。在数据录入及汇总后应该自行利用国控校验工具进行数据校验,并根据校验结果组织修改完善数据。未通过国控数据校验的不得向上一级环境监察机构报送。

  三、认真负责、严格问责,充分运用法律、行政手段推进排污申报和排污费征收工作

  各级环境监察机构在进行汇审时,应在逻辑校验基础上,结合往年排污申报核定数据、排污费征收数据和当地统计、水务、能源等部门数据,对数据进行逐项比较,凡不符合要求的,应责成其限期重报或补报;对拒报或谎报的排污单位要依照有关法律法规进行处罚,并责成其限期补办排污申报手续。

  各级环境监察机构应当按时上报季度和年度数据库并使用《排污费征收管理系统》软件生成上报汇总表。上报的数据库必须包括年度和季度的数据库。上报时应保证汇总表与数据库一致,严禁任何单位和个人擅自修改和调整数据,凡发现汇总表与数据库不一致或书面报表与电子报表不一致的,情节轻微的,限期改正,情节严重的,取消当年汇审考评资格并进行通报批评。

  排污费稽查报告应当包括稽查情况说明、稽查数据分析、稽查建议、稽查企业明细等具体内容。

  四、提前汇审、现场评分,进一步强化数据质量

  在汇审考评过程中,汇审考评规则每年动态调整,以达到通过汇审考评引导地方按时保质申报、规范排污费征收的目的。在评审方式上,采用“提前评审、现场评分”的方式,把对各省申报、收费数据的校验、核对、打分评比工作全部安排在汇审会议之前。现场汇审时,各省只需核对本省及监督他省得分情况即可。在有确切依据的情况下,可以修订得分。核对结束后,根据核对结果进行最后的统一打分。

  附件二:

  排污申报核定工作报告汇审计分办法

  一、汇审范围

  各省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门汇总报送的排污申报核定年报、季报、国控数据及数据库。

  二、汇审内容

  按照排污申报核定工作报告制度要求进行汇审,重点考核报告的及时性、真实性,准确性和完整性。

  三、汇审方式

  汇审由环境保护部环境监察局负责组织,采用计分制方法进行,满分为170分,其中基础分100分,国控数据库分45分,软件使用分15分,附加分10分。

  四、汇审计分构成

  1.排污申报核定年报60分

  其中: 报送及时 10分  数据真实 20分

  内容完整 10分  计算准确 10分

  整洁规范 5分  签章齐全 5分

  2.排污申报核定季报32分(每份季报8分)

  其中: 报送及时 2分  数据真实 3分

  内容完整 2分  签章齐全 1分

  3.排污申报年度文字报告8分

  其中: 报送及时 1分  工作的整体性描述 2分

  问题与建议 2分  主要数据分析与评述 3分

  4.国控数据库45分

  其中: 报送及时 10分  文字说明 10分

  数据的真实和合理性 25分

  5.软件使用分15分

  6.附加分10分

  其中:提前召开省级汇审会 5分

  参照污染源普查数据完善数据 5分

  五、季报、年报报表计分原则及要求

  1.缺报排污申报核定季报或年报的,不得参与考评。

  2.报表的报出时间以当地邮局邮戳日期为准。年报、季报每迟一天,扣0.5分。

  3.排污申报核定四个季度报表中相关指标之和应当小于等于排污申报核定年度报表中相关项,即四个季报表1指标之和<=年报表2-1相关项,表2指标之和<=年报表2-2相关项,表3指标之和<=年报表7相关项,表4指标之和<=年报表9相关项。每一项大于的,扣除0.1分,直至扣除年报和四个季报“数据真实”分值32分。项目未填报的,加和时按照“零”计算。

  4.排污申报核定年度报表表5—重点行业污水排放汇总表,表8—重点行业废气排放汇总表和表10—重点行业固体废物排放汇总表中,上一年有污染物而本年缺项的,每项扣除0.2分。

  5.排污申报核定工作报表中给出的计量单位不得任意更改,每更改一项的,扣除0.1分。

  6.数字不真实、技术性差错、漏项等,每一处扣0.5分。

  7.排污申报核定年度报表中:

  (1)表1煤炭合计、油类燃料合计、用水总量合计、新鲜用水量合计应分别等于其分项之和,不等的,每一项扣除0.2分;

  (2)表1的当年申报户数小于上一年的90%的,扣除1分;

  (3)表2-1污染物排放情况汇总表污水及污染物、废气及污染物和固体废物数据=表2-2、表2-3相应数据之和,不等的,每一项扣除0.2分,直至扣除年报“数据真实”中的分值10分;

  (4)表2-1污染物排放情况汇总表污水及污染物≥表6按污水排放去向汇总表中各排放去向数据之和,不符的,每一项扣除0.2分,直至扣除年报“数据真实”分值中的10分;

  (5)表3“污水处理厂排污申报核定汇总表”无数据的,扣除“内容完整”中的5分,表4“固体废物专业处置单位排污申报核定汇总表”无数据的,扣除“内容完整”中的1分;

  (6)属于表7中的某个流域,而在流域一栏却没有数据的,或者不属于某个流域,却在流域一栏有数据的,扣除“内容完整”分值中的3分;

  (7)属于表9中的两控区,而两控区一栏没有数据的,或者不属于两控区,却在两控区一栏有数据的,扣除“内容完整”分值中的3分。

  (8)辖区内排向污水处理厂企业核定户数与所有排向企业核定户数之和相比,按所占比例扣分如下:

  0%-10%扣除年报“内容完整”分值5分

  11%-25%扣除年报“内容完整”分值2分

  8.排污申报核定户数应大于收费户数。

  当申报核定户数小于收费户数时,申报核定户数与收费户数相差在30%以内的扣3分,相差在30%-100%以内的,扣8分,相差100%以上的,扣15分。以上在最终得分基础上扣除。

  9.自2011年起,对排放铅、汞、镉、铬和类金属砷等污染物但填报《排放污染物申报登记统计简表(试行)》的企业,每企业扣除年报“内容完整”分值0.1分。

  10.按上述规定扣除各项要求的分值时不实行倒扣分。

  六、文字报告计分原则及要求

  1.年度文字报告应当包含:对报表的详细明确分析、对重要数据变化的合理解释和对汇审计分办法细则有特殊情况的说明。文字报告不符合规定要求,酌情扣分。

  2.对汇审计分办法细则有特殊情况而没有在年度文字报告中说明的将按汇审计分办法细则予以扣分。

  七、软件使用计分原则及要求

  1.辖区内所有征收机构全部使用《排污费征收管理系统》软件且上报数据库中户数大于辖区内国控企业(含污水处理厂)数量5倍的,加附加分15分;如部分征收机构使用的,按照比例加附加分。

  2.《排污费征收管理系统》软件数据库、电子报表、纸质报表不一致的,每指标扣除软件附加分0.5分。

  八、数据反馈及完善

  1.对于在国家召开汇审会前召开本地区汇审会,并且解决完成技术支持单位发现整理的数据问题的省份,酌情予以不超过5分的附加分。

  2.对于参照污染源普查等其他环保数据完善排污申报数据的省份,酌情予以不超过5分的附加分。

  九、国控数据库计分原则及要求

  1.国控数据库在4月30日以前通过校验并报送,得10分,之后通过校验并报送,每天扣除2分,直至扣除全部10分。未通过校验或未报送的单位将不参与考评。

  2.辖区内国控重点企业整体情况应有详细明确的年度文字报告。年度文字报告应当分为三部分:对国控重点企业整体描述与分析、停产企业列表及原因和由软件生成的国控重点企业指标变动说明。年度文字报告应盖章后发至环境保护部环境监察局。年度文字报告与数据库不符、缺项、漏项、错项每项扣除0.5分,直至扣除全部10分。

  3.国控重点企业每省随机抽查企业5家(其中含污水处理厂1家),考核如下指标数据真实与合理性:

  中心经纬度、联系人电话、主要原材料和产品种类及数量、有毒有害原辅料种类、照片、污染物种类及主要污染物数量

  缺项、漏项、错项每项扣除0.5分,直至扣除全部25分。

  十、汇审计分结果

  1.在汇审会议结束之后,按汇审得分高低,公布结果。

  2.根据汇审计分结果,得分153分(含)以上的为一等奖,136分(含)至153分的为二等奖,119分(含)至136分的为三等奖,不够119分的不得奖。获得一等奖的省份可推荐辖区内排污申报核定工作先进个人10名,获得二等奖的推荐8名,三等奖的省份推荐5名。

  附件三:

  排污费征收工作报告汇审计分办法

  一、汇审范围

  各省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门汇总报送的排污费年报、季报、年终快报、排污费稽查报告及数据库。

  二、汇审内容

  按照排污费征收工作报告制度要求进行汇审计分,重点考核报告的及时性、真实性,准确性和完整性。

  三、汇审方式

  汇审由环境保护部环境监察局负责组织、采用计分制方法进行,满分为130分,其中基础分100分,国家重点监控企业排污费10分,软件使用分15分,附加分5分。

  四、汇审计分构成

  1.排污费年报55分

  其中: 报送及时10分  数据真实 15分

  内容完整10分  计算准确 10分

  签章齐全 5分   整洁规范 5分

  2.排污费季报28分(每份季报7分)

  其中: 报送及时2分  数据真实2分

  内容完整 2分  签章齐全 1分

  3.排污费快报5分

  其中: 数据真实 1分  报送及时 4分

  4.排污费年度文字报告:7分

  其中: 报送及时 1分   工作的整体性描述 2分

  问题与建议2分   主要数据对比、分析与评价2分

  5.排污费稽查报告 5分

  其中: 报送及时 2分  内容完整 2分

  签章齐全 1分

  6.国家重点监控企业排污费10分

  其中: 数据的真实和合理性 10分

  7.软件使用分15分

  8.附加分5分

  其中:提前召开省级汇审会 5分

  五、季报、年报报表计分原则及要求

  1.缺报排污费年报、季报、年终快报中任意之一者,不得参与考评。

  2.报表的报出时间以当地邮局邮戳日期为准。年报、季报和稽查报告每迟一天,扣0.5分;快报每迟一天,扣2分。

  3.如不满足排污费四季度报表各项金额 >三季度报表各项金额>二季度报表各项金额>一季度报表各项金额关系的,扣除后一季度报表“数据真实”的全部分数2分。

  4.排污费征收开单金额、户数不得等于排污费解缴入库金额、户数。任意一项相等的,季表每份扣除“数据真实”分值2分,年报扣除“数据真实”分值10分;排污费征收第四季度报表数据不得等于排污费年度报表数据。征收开单户数、开单金额、入库户数、入库金额四个指标中任意一项相等的,扣10分。

  5.排污费征收工作报表中给出的计量单位不得任意更改,每更改一项的,扣除0.1分。

  6.数字不真实、技术性差错、漏项等,每一处扣0.5分。

  7.排污费季报或者年报中,如出现有排污费金额数但对应户数为“零”或排污费金额为“零”但有户数的情况,季报的“数据真实”2分全部扣除,年报的“数据真实”分数中扣3分。

  8.排污费年报表中:

  (1)表2-2“按级次排污费征收解缴明细表”中须包括本省全部地市。地市情况不全的,扣除年报“内容完整”分值5分;

  (2)表2-4中,属于某个流域却没有污水排污费,或者不属于某个流域却有污水排污费的,扣除“内容完整”分值3分;

  (3)表2-5中,属于两控区却没有排污费,或者不属于两控区却有排污费的,扣除“内容完整”分值3分;

  (4)重点行业去年有数据而今年没有,且在文字报告中没有说明的,每个指标扣除年报“数据真实”分值0.1分;

  (5)污水、废气重点污染物和重点行业实际开单金额与理论开单金额相比,按所占比例扣分如下(理论开单数扣除进入污水处理厂的排放量,但数据库未报送的不扣除):

  0 - 20%  每个指标扣除年报“数据真实”分值1分

  20% - 60% 每个指标扣除年报“数据真实”分值0.5分

  60% - 80% 每个指标扣除年报“数据真实”分值0.2分

  120%-140% 每个指标扣除年报“数据真实”分值0.2分

  140%-180% 每个指标扣除年报“数据真实”分值0.5分

  180%-以上 每个指标扣除年报“数据真实”分值1分

  其中0-80%属征收不足扣分,120%以上属核定不足扣分;

  (6)30万千瓦以上电力企业二氧化硫开单户数和氮氧化物开单户数不等的,每户扣0.5分。

  9.按上述规定扣除各项要求的分值时不实行倒扣分。

  六、文字报告计分原则及要求

  1.年度文字报告应当包含:对报表的详细明确分析、对重要数据变化的合理解释和对汇审计分办法细则有特殊情况的说明。文字报告不符合规定要求,酌情扣分。

  2.对汇审计分办法细则有特殊情况而没有在年度文字报告中说明的,将按汇审计分办法细则予以扣分。

  七、软件使用计分的原则及要求

  1.辖区内所有征收机构全部使用《排污费征收管理系统》软件且上报数据库中户数大于辖区内国控企业(含污水处理厂)数量5倍的,加附加分15分;如部分征收机构使用的,按照比例加附加分。

  2.《排污费征收管理系统》软件数据库、电子报表、纸质报表不一致的,每指标扣除软件附加分0.5分。

  八、数据应用及相互关系计分原则及要求

  上市环保核查情况涉及企业数据不完整的,每企业扣除年报“内容完整”分值0.1分。

  九、国家重点监控企业排污费计分原则及要求

  1.国家重点监控企业排污费征收公告在线填报平台内容与排污费征收管理系统征收情况不一致,每企业扣除国家重点监控企业数据的真实和合理性分值0.1分。

  2.自2011年第二季度起,30万千瓦以上电厂二氧化硫实际征收排污费与经有效性审核自动监控数据计算排污费不等的,每企业扣除国家重点监控企业数据的真实和合理性分值0.1分。

  十、数据反馈及完善

  对于在国家召开汇审会前召开本地区汇审会,并且解决完成技术支持单位发现整理的数据问题的省份,酌情予以不超过5分的附加分。

  十一、汇审计分结果

  1.在汇审会议结束之后,按汇审得分高低,公布结果。

  2.根据汇审计分结果,得分117分(含)以上的为一等奖,104分(含)至117分的为二等奖,91分(含)至104分的为三等奖,不够91分的不得奖。获得一等奖的省份可推荐辖区内排污费征收工作先进个人10名,获得二等奖的推荐8名,三等奖的省份推荐5名。

  




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