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合同成立要式性之质疑/金荣标

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 02:34:54  浏览:8252   来源:法律资料网
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合同成立要式性之质疑

金荣标
(西南政法大学 重庆 沙坪坝 400031)


摘要:合同的成立唯一要件是当事人合意。要式要物性之功能在法律规范中体现为生效要件、对抗要件或证据要件等功能。合同成立的非要式性有利于贯彻合同自由、意思自治和鼓励交易原则
关键词:合同的成立和生效、要式性、要件
一、 问题的提出
新合同法制订以前,国内法学界在理论上和实践上一直对合同的成立和生效是否要区分、如何区分争论不休,并且长期以来有大量的司法判例判决合同不成立之情形。新合同法颁布后,国内学者几乎都主张对合同的成立与生效应当进行严格区分。但同时有许多人对它们的构成要件上却又模棱两可,造成合同成立与生效再次模糊。类似“如果法律、行政法规定合同的成立必须经过批准、登记的,那么只有获得批准、登记以后,合同方为成立”的论述 ,在学术著作中到处可见 ,在法律文件中也有体现。
学述和立法上都认为:合同的成立除具备一般要件外,还须具备一定的特殊要件,即要式要件或要物要件。究其实质是对合同形式的特别要求,该要求得不到满足,合同就不成立。这是国内学术界普遍认为的观点,笔者不敢苟同。合同是双方当事人意思表示一致的结果,只要有当事人的合意,合同即可成立;除此之外,别无条件可言。
二、 合同成立与生效的区别
就要式性而言,严格区分合同的成立和生效有特别重要的意义。无论在理论上,还是实践中,长期以来就没有对它们作严格的区分,而使许多已经成立但尚未生效的合同,或被确认为不成立,或被确认为无效,而实质上应当为合同成立但尚未生效、或效力未定、或可撤销、可变更、或无效,不是二选一的选择题,而是多选一,并且排除了不成立的选项。
合同的成立和生效的区别主要表现在以下几个方面(为方便说明,图示如下):
区别 合同成立 合同生效
性质 事实问题 法律问题
目的(功能) 确认合同是否存在 运用法律判断合同有无效力,及效力如何
价值观 对事实的评价 对合同合法性的评价
立法政策考虑 体现合同自由原则 体现国家公权力对合同自由原则的干涉
构成要件 主体的多数、有标的、双方当事人的合意即可 一般要件:主体适格、客体适格(标的合法、妥当、确定、可能)、意思表示真实;特殊要件:要式要物
构成要件瑕疵的后果 未达成合意,合同不存在,当事人仅负缔约过失责任 要件瑕疵有多种后果:无效、效力未定、可撤销可变更等,当事人负返还原物、赔偿损失或缔约过失责任
对相关第三人的影响 合同不成立,第三人与当事人之一所为的一个合同行为,不受不成立之合同行为影响 合同有效力瑕疵,第三人与当事人之一所为的一个合同行为,受不同瑕疵造成后果的影响也不同。
很明显,合同的成立和生效在性质、目的、立法政策的考虑、价值观以及在瑕疵时的后果方面具极其大的差别。虽然以上对比之基于它们的总体而言,但可以清楚看到正确划分两者的界限确实十分重要。就要式性而言,若将其作为成立要件,则合同由于缺乏一定的形式而不成立,所发生的后果是过失方负缔约过失责任。这样就会出现令人十分不愿发生的情形:双方当事人就合同的其他内容,经过要约和承诺,都已经达成合意,只是在形式上未采取要约人要求或法定的书面、或公证、或登记、或批准等特定形式,合同就不能成立,而双方就该“他们认为已经成立的合同”积极进行准备履行时,由于法律的规定该合同“确实”不能成立,他们的履行也是无效的,结果是过错方不仅负赔偿责任,双方还要将“履行”的结果恢复原状,不仅浪费了时间,而且浪费了财力,对社会财富造成的损害是不可小觑的,对当事人的交易积极性的打击也是巨大的。相反,若将要式性作为合同的生效要件(对抗、证明要件另当别论)则可以避免这种弊端,因为,将要式作为生效要件的前提是承认合同已经成立,成立并不意味着生效,在符合生效的一般要件的基础上,由于未符合生效的特殊要件,合同的效力出现障碍,但并非必定无效,而可能是未生效,即效力待定。若合同的要式要件在一定的期间内得到了补正,例如如期签订了书面协议、获得了批准或登记等,合同从补正之时生效;若合同的要式要件得不到补正,或不能如期得到补正,则合同无效。这样就避免了成立要式性所造成的要式要件无法补救的不足,对促进交易、鼓励交易无疑会起到积极作用。
值得注意的是,合同一旦成立(即使缺乏要式要件而未生效),即具有法律上的拘束力,但不是合同本身的拘束力,表现为对经过要约和承诺达成合意的合同条款不得擅自变更,并根据诚实信用原则,负有使合同生效的义务,违反者承担缔约过失责任;合同生效后所具有的拘束力是法律赋予合同本身所具有的力量,这种力量的根据不仅来自诚信原则,还来自法律的强制性规定,对其违反将依据合同的约定承担责任,并可能负民事责任以外的责任,如行政、刑事责任。在这一点上,审批形式具有特别重要的意义,往往涉及到国家和社会的重大利益,未获得审批的合同不但无效,而且当事人可能遭受行政和刑事责任上的不利。
三、 合同成立要式性的缺陷
合同成立采要式主义,至少有以下重大缺陷和不足:
第一、 违背合同自由、意思自治原则和鼓励交易原则。众所周知,合同乃典型的私法行为,是市场经济社会繁荣发展所必不可少的,国家在其中扮演的角色是宏观之管理,而非微观之干涉。私法的实质就是意思自治,只要行为不违反国家的利益以及公序良俗,国家应当倡导并鼓励此种行为。合同行为就是如此。因此,对合同成立这一合同交易的起始阶段,除了当事人自己的意思表示之外,不应当在设置其他限制条件。如果由于种种要式的限制而致合同成立都不可能,又如何鼓励交易?何况成立的合同不一定生效,未生效的合同对当事人没有约束力,国家公权力在合同成立后再行介入,恐怕未为迟也。若国家公权力在一开始就介入,则当事人的意思表示就不自由。更何况,如果合同因某种形式的限制而不成立,即根本不存在的话,以后的生效又何从谈起?
第二、 合同成立采要式主义,与合同成立的其他方式有无法调和的矛盾。依据我国《民法通则》、《合同法》以及其它法律、行政法规的有关规定,合同成立的方式主要有:口头形式、书面形式、登记形式、批准形式、公证形式、鉴证形式、实际行为形式 等。其中,口头形式和实际行为形式未被列为特定形式,其他形式皆为特定形式,即要式主义中之要件。我国法律明文规定:凡法定或约定合同采用特定(或书面)形式的,应当采用此种形式(见《民法通则》第56条,《合同法》第10条第2款)。暂且不论此种规定应当作为生效要件还是成立要件。若作为成立要件,就产生了一个矛盾:一旦未采取该特定(或书面)形式,合同即不成立;但《合同法》第36、37条规定的实际行为形式却导致合同的成立。换言之,特定形式的要件虽被违反了,但合同仍然成立。这个矛盾说明对合同的要式主义不能适用于合同的成立上,而只是用于合同的生效、对抗效力和证据功能上。
第三、 会对合同不同阶段当事人行为的性质产生混淆。基于合同成立的要式主义,当事人一方过错而为采用特定形式,致使合同不成立,违反的诚实信用原则,具有违法性。基于合同生效的要式主义,合同成立但未生效时,当事人双方对未采用特定形式而未使合同生效并无过错,不具有违法性。因此,认为合同不具特定形式而不成立是对当事人合同行为违法性作出的确认,当事人将受到责任追究;认为合同成立但因不具特定形式而未生效是对人当事人合同行为合法性的且确认,当事人并不应当承担合同未生效的责任,也不存在着这种民事责任。
第四、 在救济手段手段上,合同成立要件主义剥夺了当事人补正合同的权利。如上所述,合同因未采要式而不成立,则合同根本不存在,当事人只有重新进行磋商,经要约承诺订立合同。这样就剥夺了当事人对原“合同”进行补正的权利(对他方当事人来说,就是补正的义务)。所谓补正,是指补充所缺乏的要式而使合同生效,但补正必须以合同的存在(即合同成立)为前提。若采合同生效要式主义,当事人就可补充合同生效所需的特定形式,从而令其生效。
四、 现行法关于合同要式性的规定及非成立要式性之理由
(一)我国现行立法关于合同要式性的规定
纵观我国现行的主要法律、行政法规,对要式性要件作了不同的规定:
第一、 生效要件作用,即作为合同生效的必要要件,有此要件,合同生效;无此要件,合同不生效,但并非确定无效。这个占合同要式性的大多数,如《担保法》明确规定:不动产抵押合同(第41条)、股票质押合同(第78条)、知识产权质押合同(第79条)须登记而生效;《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第6条也明确规定石油合同经批准而生效。
第二、 证据作用,即要式性要求既不作为合同成立要件,也不作为合同的生效要件,采取特定的形式只是作为合同存在和生效的证明,当事人间发生争议时,该形式就是合同存在以及生效的证据;如果没有该特定形式,而有其他形式证明合同的存在和生效,合同依然存在并生效。这类规定也为数众多,如《海商法》明文规定:提单(第71条)是证明海上货物运输合同的单证、旅客客票(第110条)是海上旅客运输合同成立的凭证,《合同法》第215条规定的书面租赁合同也具有证据效力。
第三、 对抗效力的作用,即合同的成立和生效并不以特定的形式作为要件,特定的形式要求只是在第三人对该合同利益提出主张或异议时,当事人可以该特定形式抗辩。此功能的设置能对当事人的保护起到最大限度的作用,其充分体现了合同意思自治的原则,符合私法精神。这类规定为数不少,主要表现为登记的形式,如一般动产抵押合同(《合同法》第43条)、船舶抵押权合同(《海商法》第13条)未经登记的,不得对抗第三人。
第四、 成立要件作用 ,不采取特定形式合同就不成立,即合同根本不存在。如《对外合作开采陆上石油资源条例》第8条规定的“对外合作开采陆上石油资源合同”须经外经贸部批准方为成立。
(二)非成立要式性之理由
法律、行政法规虽然规定了以上四种要式的功能,但在法理上、应然状态下是否都是该如此呢?笔者认为并非如此。除了以上极少的法条所显示的合同成立要式要件外,更多的是法律学者对法律条款的片面解释,使本来不属于合同成立要件的规定都归属到合同成立要件之下,从而导致合同成立与生效更加难以划分界限,徒增迷惑。
持要式成立观点的学者经常引用的法条是《民法通则》第56条“民事法律行为……法律规定用特定形式的,应当依照法律规定”和《合同法》第10条第2款:“法律、行政法规规定采用书面形式的,应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的,应当采用书面形式。”以及中外合资经营企业法(第3条)、中外合作经营企业法(第5条)、对外合作开采海洋石油资源条例(第6条)等行政法规中有关相应合同的条款(其中均有批准的要件要求),但详究条文本身,可以看出,其或明确地将书面、批准等特定形式规定为生效要件,或没有明确特定形式是以上哪种效力的要件,但可以肯定的是,他们都不是成立要件;但经解释,却变成了书面等特定形式具有了成立要件的功能,从而得出合同不成立的结论 。这种理解具有很大的片面性:
首先,此种理解完全扭曲了合同成立的本来面目,合同的成立是一种客观事实状态,证明事实状态的存在可以有很多方式,包括许多除口头以外的特定形式,书面等的特定形式不过是众多形式种的一种,跟口头形式并无二致。因此,在法律条文没有明文规定书面等特定形式为成立要件时,不能想当然的将其解释为成立要件,这无疑是将书面等形式作为证明合同存在的唯一证据了。更何况《合同法》第44条第2款明确规定了批准登记等要式的生效效力 。
其次,退一步说,即使在法律条文中明确规定不符合特定形式要求的合同根本不成立,从应然性角度而言,此种规定本身值得推敲。众所周知,合同的成立而只是当事人之间的合意,并不需要国家公权力的干预,也不涉及国家利益或公共利益的评价,为贯彻合同自由、意思自治原则,法律应当鼓励当事人进行交易,减少交易之初的法律障碍;否则,在交易开始之时就设置重重障碍,以上原则又如何贯彻?即使在当事人约定特定形式要件的场合,表面虽贯彻了合同自由、意思自治之原则,但若仅因某种形式要件上的原因而阻止合同的成立,则对合同法另一同等重要之原则——鼓励交易之原则——来说,无疑是一种严重的破坏。如果法律对此种状况视而不见,或放任自流以至确认其合理,鼓励交易原则就徒有虚表了。因为合同都不能成立,还如何进行交易?
再次,从理想状态来说,法律对合同的成立首先设置一种要式形式,无疑是对当事人意思自由的限制,而且是“已经把某种超越于当时人意志并先于当事人意志的意志,强加给了当事人” ,当事人也就无表达其意思的自由了。自由意味着无障碍,就仅涉及当事人内部的事务应当给与其完全的自由。
盖言之,就现行法而言,对合同的成立不应当设置要式性的障碍,合同成立只是双方当事人间内部的事情,完全可以由双方决定;同时为了鼓励交易,即使双方当事人以意思表示设置某种要式障碍,但只要当事人能够以其他方式证明它们之间的合同关系存在,法律也将予以确认。这样,就达到了一种交易之初的理想状态,而且这种状态事实上可以达到,也应当达到。
五、 实践合同的非成立要物性
区分实践合同与诺称合同的标准,在法学著作中均认为是以物的交付作为合同成立的衡量尺度 。前者的成立只需当事人的合意,后者的成立除当事人的合意外,尚需标的物的实际交付 。笔者认为,与合同成立的非要式性相同,标的物之交付不过是合同生效的要件。如传统认为赠与合同属实践合同,赠与标的物未交付之前,赠与合同不成立。《合同法》第186条规定的“赠与人在赠与财产的权利转移之前可以撤销赠与”,此处“撤销赠与”乃撤销赠与合同,而非撤销要约;若该合同不成立,撤销的对象又是什么?又传统认为保管合同也是实践合同,未交付保管物之前合同都不成立。依此,寄存人与保管人达成口头、书面乃至公证的“保管合同”,但始终不交付保管物,那么该“保管合同”不成立,保管人的期待利益又如何保护?相反,若认为赠与合同、保管合同自合意而成立,标的物之交付为生效要件,则以上问题都不复存在:赠与合同的撤销因其存在而成为可能,保管合同因存在而使寄存人有了交付标的物的义务(补正义务),从而保管人的期待利益也有了保障。
六、 结论
合同的成立唯一要件是当事人合意,除此之外,再没有别的要件。要式要物性不应当作为合同成立的要件,根据要式要物性的作用,其功能在法律规范中体现为生效要件、对抗要件或证据要件等功能。合同成立的非要式性可彻底区分其与合同生效的不同,合同成立后生效之前,若只是缺乏特定形式,当事人双方分别有补正合同形式的义务和权利。这样有利于维护当事人的利益,有利于贯彻合同自由、意思自治和鼓励交易原则,以达到合同称成立的一种应然状态。


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国家质量监督检验检疫局、国家税务总局关于对IC卡税控燃油加油机实施计量监督管理的通知

国家质量监督检验检疫局、国家税务总局


国家质量监督检验检疫局 国家税务总局关于对IC卡税控燃油加油机实施计量监督管理的通知
国质检量联[2001]189号

2001-12-07国家质量监督检验检疫局

  中国石油化工股份有限公司和中国石油天然气股份有限公司为了满足本系统加油站经营和管理的连锁化、规范化、信息化的实际需要,提出了“一卡在手、各地加油”的中国石化金卡工程,在税控加油机已具备的功能基础上增加了IC卡读写功能,使之成为IC卡税控燃油加油机。根据《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《制造、修理计量器具许可证监督管理办法》和《中华人民共和国强制检定的工作计量器具检定管理办法》,国家质检总局和国家税务总局决定对“IC卡税控燃油加油机”实施法制管理,现将有关要求通知如下:
  一、将IC卡税控燃油加油机强制检定工作纳入计量器具法制管理工作范围。
  二、生产IC卡税控燃油加油机的企业要在铭牌上注明“IC卡税控加油机”字样。
  三、生产IC卡税控燃油加油机的企业要严格按照国家税务总局、原国家质量技术监督局《关于加油机安装税控装置和生产使用税控加油机有关问题的通知》(国税发[1999]110号)、原国家质量技术监督局《关于税控加油机型式批准、制造许可证发放及出厂检定有关问题的通知》(质技监量发[1999]209号)及本通知要求,组织研制、生产和销售。
  四、授权承担税控燃油加油机定型鉴定的技术机构,在《税控燃油加油机鉴定大纲》的基础上增加有关卡机联动功能检测项目(见附件)并出具检测报告。
  五、石油、石化集团所属加油站对在用燃油加油进行IC卡缴费系统改造时,应严格按照《关于石油石化集团所属加油站安装税控装置问题的补充通知》(国税函[2001]185号)的要求进行。改造单位的改造方案,必须经防爆检验机构审查,取得防爆改造检验合格证后,将改造方案和样机一并送国家质检总局和国家税务总局授权的检测机构进行计量和税控功能检测。检测机构对通过检测的,要出具检测合格报告和方案认可报告,并报送国家质检总局和国家税务总局,经批准后方可进行改造。
  附件:IC卡税控燃油加油机定型鉴定试验补充项目
附件:
  IC卡税控燃油加油机定型鉴定试验补充项目
  1. 扣款的正确性
  1.1 插入加油卡,记录卡片金额A;加油至扣款结束后,记录电脑装置主视值金额D和卡片余额B;将卡重新插入终端,记录卡片余额C;B应等于C,A减去B应等于D;D值应和税控存储器中存储的当次加油数据相等。
  1.2 加油至卡余额不足时停止加油,检查卡金额是否为0.1升所检油品的金额(余额偏差不应超过±10%);同时交易的数据应当正确(加油的数量、金额与成交数据中的数量、金额等,实际扣款的金额与交易金额相等,与税控存储器所存储的记录相符)。
  2. 卡机联动
  2.1 不插入加油卡时,终端应处于锁定状态,不能响应加油操作。
  2.2 脱机加油至存储极限,卡机联动加油机应能报警并停止加油,保存的交易数据不应丢失,联机时应立即上传到后台管理机。
  3. 卡有效性
  3.1 插入非法卡,应提示“非加油卡”等字样,不响应后续操作。
  3.2 插入不同类型的加油卡,终端应能读出卡金额,容许进行下一步操作。
  3.3 插入挂失卡,应提示“挂失卡”等字样,不响应后续操作。
  3.4 插入超过有效期的卡,应提示“失效卡”等字样,不能加油。
  3.5 插入无法解扣的卡,应实现灰卡止付功能,并提示“无法解扣”等字样。
  3.6 插入非本站的员工卡,应提示“非本站员工卡”等字样,不响应后续操作。
  3.7 插入非本站的维修卡,应提示“非本站维修卡”等字样,不响应后续操作。
  4. 灰卡处理
  4.1 插卡启动控制电路后,在未加油前拔卡,做零灰卡测试;在加油过程中拔卡,做非零灰卡测试;将产生的灰卡在补扣、解扣过程中反复插拔不少于三次。
  4.2 上述操作产生的灰卡在加油机与后台管控PC机通讯正常后应能联机解扣。
  4.3 后台管控PC机接到异地灰卡记录后,终端应能对相应的灰卡进行联机解扣。
  4.4 卡机联动加油机在脱机状态下自动识别灰卡,并实时查询卡机联动加油机中存储的灰记录。对匹配灰记录的灰卡脱机解锁;对不匹配灰记录的灰卡停止加油交易。
  4.5 灰卡处理应确保处理准确,无漏扣、无错扣,防止作弊行为的发生,实现本站灰卡和异地跨站灰卡的自动解灰功能。
  5. 黑名单(黑卡)处理
  5.1 卡机联动加油机的黑名单存储量应符合中石化或中石油的要求。根据黑名单存储器的容量计算理论存储量,并对达到黑名单存储量极限的卡机联动加油机进行边缘测试。对达到黑名单存储量极限值的卡机联动加油机,在IC卡有效性检查过程中,不能有系统崩溃或非正常加油状态。
  5.2 终端应保证在正常情况或当通讯发生中断后,仍能实现黑名单的检索,保证使用加油IC卡进行脱机加油消费交易时的安全。
  5.3 黑名单更新的迅捷、安全、完整。
  5.4 在脱机状态下能够判断本级别的黑卡,在联机状态下能够判断全系统所有的黑卡。如若为黑卡,要进行锁卡操作。
  6. 其他功能
  6.1 终端中插入短路块导体,不造成设备损坏。
  6.2 终端中插入短路块等异物,在异物拔出后应不影响卡片的正常操作和交易的进行。
  6.3 终端应使用不少于50万次插拔寿命的卡座。
  6.4 接插件应有防误差和互联的结构,并有防脱拔措施。
  6.5 IC卡税控燃油加油机的IC卡部分应有独立的时钟。


财政部关于印发《国际金融组织与日本国际协力银行贷款管理暂行规定》的通知

财政部


财政部关于印发《国际金融组织与日本国际协力银行贷款管理暂行规定》的通知
财政部




国务院各有关部委,国家开发银行、中国银行,各省、自治区、直辖市、计划单列市
人民政府(西藏不发):
鉴于国务院机构改革后,我国利用世界银行、亚洲开发银行等多边国际金融组织贷款业务和日本国际协力银行贷款业务已统一归口财政部管理,为了适应新的管理体制,进一步明确和规范国际金融组织贷款及日本国际协力银行相关贷款管理的程序和要求,理顺贷款管理中各部门之间的
关系,切实建立起“借用还”与“责权利”相统一的政府外债管理体制,加强相关贷款的管理工作,我部根据国务院有关精神和管理工作需要,在广泛征求意见的基础上制订了《国际金融组织与日本国际协力银行贷款管理暂行规定》。现将该规定印发给你们,请遵照执行。


(2000年1月)

第一章 总则
第一条 为明确和规范国际金融组织贷款及日本国际协力银行贷款管理的程序和要求,理顺贷款管理中地方及中央各有关部门之间的关系,建立“借用还”与“责权利”相统一的外债管理体制,切实加强国际金融组织贷款及其项目和日本国际协力银行贷款及其项目的管理,规范管理行
为,提高管理工作效率,根据国务院机构改革要求及批准的有关管理方案,制定本规定。
第二条 国际金融组织贷款及贷款项目和日本国际协力银行贷款及贷款项目适用本规定。
第三条 本规定所指的国际金融组织贷款包括世界银行贷款(国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷)和亚洲开发银行贷款以及与其相关的联合融资贷款;日本国际协力银行贷款系指日本国际协力银行非官方发展援助不附带条件贷款(即原日本输出入银行贷款)。
本规定所指的国际金融组织贷款项目系指利用和准备利用国际金融组织贷款实施的项目;日本国际协力银行贷款项目系指利用和准备利用日本国际协力银行非官方发展援助不附带条件贷款实施的项目。
第四条 国际金融组织贷款与日本国际协力银行贷款管理工作的原则是“统一领导,归口管理,分工合作,各司其职”。
财政部是国务院批准的国际金融组织贷款和日本国际协力银行贷款的管理部门,负责代表政府对外进行贷款的磋商、谈判及协议的签署,对内进行贷款的统一管理,以及与贷款业务相关的对外政策协调与宏观管理工作。
国家开发银行是国务院批准的国际金融组织贷款的主要转贷机构,在财政部的统一安排下承担部分国际金融组织贷款项目的国内转贷及相关的项目执行管理工作;中国银行是国务院批准的日本国际协力银行贷款的主要转贷机构,在财政部的统一安排下承担日本国际协力银行贷款项目的
国内转贷及相关的项目执行管理工作。
地方财政部门是地方政府利用国际金融组织贷款与日本国际协力银行贷款的归口管理部门,负责根据本规定及有关法律法规对当地的此类贷款业务进行综合协调与管理。
第五条 国际金融组织贷款和日本国际协力银行贷款是我国政府的主权外债,贷款资金的借入与使用以国家财政和地方各级财政(或转贷银行)的信誉为基础,贷款项目的管理应以贷款资金的债权债务关系为主线,做到债务责任清晰明确,责、权、利相结合,借、用、还相统一。
第六条 除单独说明者外,本规定中所提及的“贷款”是对国际金融组织贷款和日本国际协力银行贷款的统称;“贷款项目”是对国际金融组织贷款项目和日本国际协力银行贷款项目的统称;
“国外贷款机构”系指世界银行、亚洲开发银行和日本国际协力银行;
“转贷银行”包括国家开发银行、中国银行及其他有关国有商业银行和非银行金融机构;
“项目单位”系指具体执行和实施国际金融组织贷款项目或日本国际协力银行贷款项目的单位、机构或企业;
“地方政府”、“地方财政部门”和“地方项目单位”(或“地方项目办”)均指省、自治区、直辖市及计划单列市一级人民政府、财政厅(局)和项目单位(或项目办)。

第二章 贷款的转贷管理
第七条 国际金融组织贷款的转贷管理,按照贷款项目的不同性质采取不同的方式进行:
(一)公益性项目,包括卫生、教育、水利、环保、扶贫、市政设施等,其贷款由财政部转贷给地方政府,地方财政部门作为地方政府的代表承担管理与还贷责任;
(二)基础性项目,包括能源、交通、通讯及农业、林业等,其贷款主要由财政部转贷给国家开发银行,再由国家开发银行转贷给项目单位;但属于非经营性质的基础性项目贷款(主要是农、林类项目),其转贷管理按公益性项目进行;
(三)竞争性项目,主要包括工业项目等,其贷款由财政部转贷给国有商业银行或非银行金融机构,再由国有商业银行或非银行金融机构转贷给具体项目单位。
第八条 日本国际协力银行贷款的转贷管理,按下列方式进行:
(一)公益性项目及非经营性质的基础性项目贷款,由财政部转贷给地方政府,地方财政部门作为地方政府的代表负责承担管理与还贷责任;
(二)有关竞争性项目及经营性质的基础性项目贷款,由财政部转贷给中国银行,再由中国银行负责转贷给具体项目单位。
第九条 每个具体贷款项目所采取的转贷方式,在财政部与国家计委商定相应的国际金融组织贷款规划(世行贷款三年滚动规划和亚行贷款三年滚动规划)或日本国际协力银行贷款规划后,由财政部根据本规定第八条和第九条予以确定并通知转贷银行或地方政府(财政部门)。
第十条 确定由财政部转贷给地方政府的项目贷款,财政部应在贷款的对外谈判工作完成、协定签署后,与地方政府签署该项目贷款的转贷协议。
地方财政部门应全权负责由财政部直接转贷给该地方政府贷款的转贷工作,办理转贷协议的签署。
第十一条 确定由转贷银行负责向项目单位转贷的项目贷款,财政部应在贷款的对外谈判工作完成、协定签署后,与相关转贷银行签署该项目贷款的转贷实施协议,明确转贷银行的有关责任与权利。
由转贷银行负责向项目单位转贷的贷款项目,转贷银行应按时向财政部偿还该项目贷款的全部本息费,并承担全部的信贷风险和外汇风险。
第十二条 转贷银行应就其承担具体转贷责任的项目贷款与项目单位签署再转贷协议。转贷银行与项目单位的再转贷协议应在财政部对外签署协定并与转贷银行就该项目签署转贷实施协议之后签署。
第十三条 转贷银行的转贷条件应为国外贷款机构(国际金融组织或日本国际协力银行)和财政部所认可。
为体现国际金融组织贷款的优惠性,国家开发银行作为国家政策性银行,在向项目单位转贷国际金融组织贷款时,原则上应按国际金融组织贷款的原条件进行转贷,但可根据业务需要在原贷款的利率基础上加收一定幅度的转贷利差作为业务成本。该转贷利差的最高限额不得超过年率0
.4%。
中国银行在转贷日本国际协力银行贷款时,可在原贷款利率的基础上加收一定幅度的转贷利差作为业务成本。该转贷利差的最高限额不得超过年率0.6%。
其他商业银行或非银行金融机构在转贷国际金融组织贷款时,可根据商业原则确定其转贷利差,但利差水平应符合国际惯例、国外贷款机构的要求和国内相应标准。
第十四条 转贷银行在转贷国际金融组织贷款或日本国际协力银行贷款时,可要求接受转贷的项目单位出具银行或企业提供的偿还担保,但不得要求地方政府(财政)为项目单位提供任何形式的贷款偿还担保;地方政府亦不得主动为此类项目提供任何形式的偿还担保。
第十五条 由转贷银行负责向项目单位转贷的国际金融组织贷款项目或日本国际协力银行贷款项目,除项目中所包含的事先确定由转贷银行自主选择的子项目外,均由国家统一计划和安排,但转贷银行有权对准备由其转贷的贷款项目进行详细的财务经济评估。
转贷银行可以根据其评估结果提出不承担某个项目的贷款转贷责任,但不能据此否决国家计划已经安排和批准的贷款项目。
转贷银行如决定不承担某个项目的贷款转贷,应以书面形式在相关贷款机构完成项目评估前正式向财政部提出。
某个转贷银行以书面形式明确表示不承担转贷责任的贷款项目,由财政部根据具体情况选择其他愿意承担转贷任务的转贷银行来进行转贷,或采取由财政部直接转贷给项目地方政府的方式进行转贷,已退出转贷任务的转贷银行对此不得有任何形式的干涉。

第三章 贷款项目管理机构
第十六条 对由财政部直接转贷的国际金融组织贷款和日本国际协力银行贷款的日常综合管理,地方人民政府应授权并通过同级财政部门进行。地方财政部门作为地方人民政府的债权债务代表和外债归口管理机构,全面负责由财政部直接转贷给地方政府的贷款的统一管理、项目指导、
协调及监督,同时负责有关贷款的财务管理工作。
对于由转贷银行转贷给项目单位的贷款项目,地方财政部门应按本规定有关条款参与其贷款申请的审查与提出及项目有关前期准备工作,同时对其实施必要的贷款债务监督与统计,但不参与其项目的具体执行活动与管理工作,也不承担任何债务责任。
地方财政部门应设立专门的机构并配备足够的、合格的人员具体承担上述工作。
第十七条 对于由财政部转贷给地方政府的每个贷款项目,可根据项目性质和需要单独设立一个项目执行管理办公室(下称“项目办”),负责具体组织、协调项目的准备以及具体执行工作。项目办一般应设立在地方项目行业主管部门。
项目办在业务上接受财政部门的监督和指导。
第十八条 对于需要中央行业部门组织或协调实施的、财政部直接转贷给地方政府的多省联合项目,中央行业部门应根据项目的实际需要,在本部门内建立或确定一个项目执行办公室或类似执行机构,统一负责本单位内部的协调管理以及必需的项目组织、实施及技术协调与指导工作。

中央项目办在组织或协调实施多省联合项目时,要加强与地方财政部门以及地方项目办的工作协调与沟通;涉及项目准备与执行的重要事项,中央项目办必须事先征求地方的意见,未经地方财政部门和项目办同意,中央项目办不应对外承诺或着手实施。
第十九条 对于由转贷银行转贷的贷款项目,地方和部门项目单位可根据项目管理的需要及转贷银行的要求成立相应的具体项目执行管理机构。

第四章 贷款项目规划的制订
第二十条 国家利用国际金融组织贷款和日本国际协力银行贷款规划由国家发展计划委员会会同财政部研究制订。其程序为:
(一)地方政府或国务院行业主管部门,根据其地区或部门经济发展的战略和优先重点,向国家发展计划委员会与财政部提出本地区或本部门利用国际金融组织贷款或日本国际协力银行贷款的计划与申请,并随同贷款申请提交项目初始文件,包括简明项目建议书。
(二)国家发展计划委员会会同财政部以各地方和各部门报送的贷款申请和项目初始文件为原始依据,按照国家利用外资的方针政策,分别制订全国利用世行贷款的3年滚动规划、亚行贷款3年滚动规划和日本国际协力银行贷款规划,经与有关贷款机构磋商后报国务院批准。
国家开发银行应参与其承担具体转贷责任行业利用国际金融组织贷款规划的制订工作;中国银行应参与日本国际协力银行贷款规划的制订工作。
第二十一条 地方性项目的贷款申请,由地方发展计划部门商同级财政部门同意后上报或与同级财政部门联合上报国家计委和财政部。由国务院行业主管部门牵头提出的贷款申请,如贷款债务需由地方承担,则需经地方财政和发展计划部门同意后方可上报。
地方财政部门应积极参与本地所有利用国际金融组织贷款与日本国际协力银行贷款项目的筛选、计划制订和申报工作。对于无地方财政部门审查意见的有关贷款申请,财政部在对外磋商贷款规划时,将不予列入提交给相关贷款机构的备选项目清单。
第二十二条 地方政府或国务院行业主管部门在接到国家计委与财政部关于其项目已列入有关贷款规划的通知后,方可正式开始进行与利用贷款有关的准备工作,并应按照国内基本建设或技术改造程序的要求与规定,准备和报批项目建议书,以便项目正式立项。
项目建议书应由项目单位提出,限额以上的,经地方发展计划部门商同级财政部门初审或经国务院行业主管部门初审后报国家计委(技改项目报国家经贸委)审批,抄报财政部;限额以下的,由地方发展计划部门会同同级财政部门审批或由国务院行业主管部门审批,报国家计委和财政
部备案。
转贷银行应参与其计划承担转贷任务项目的立项准备工作。

第五章 贷款项目前期准备管理
第二十三条 国际金融组织贷款项目和日本国际协力银行贷款项目的前期准备必须符合国内有关程序,在项目前期准备阶段必须完成国内有关各项报批工作,包括项目可行性研究报告、项目利用外资方案、项目环境评价报告及移民安置计划等重要审批环节;项目单位应在国外贷款机构
的帮助下,制订出与贷款项目实施有关的各项行动计划。
第二十四条 贷款项目的前期准备工作主要由项目单位负责完成。财政部对项目的前期准备工作进行宏观监控和指导。
地方财政部门应对由财政部直接转贷给地方政府的贷款项目的前期准备工作进行必要的监督和检查,并应切实参与项目前期准备各个阶段的工作;对于项目设计和实施方案中的非技术性问题,尤其是经济、财务、计划以及贷款使用和偿还方案等方面的问题,地方财政部门应负责进行审
查并向财政部出具书面审查意见。
转贷银行应参与由其转贷的贷款项目的前期准备工作。转贷银行对贷款项目的评估应与项目前期准备工作同步进行,且应尽量与贷款机构对该项目的评估相结合;转贷银行对项目的评估结论应报送财政部和国家计委,并抄送项目所在地方财政部门。
第二十五条 项目单位须在项目前期准备阶段充分落实项目所需的国内配套资金,提出具体的资金来源和安排计划,并提供有效的资金承诺文件。
地方财政部门对当地由财政部直接转贷给地方政府的贷款项目配套资金的落实负有监督检查责任。在国外贷款机构对贷款项目进行评估之前,地方财政部门应向财政部报送该项目配套资金落实情况的审查意见(包括详细的资金来源和安排计划及有关承诺文件等);无地方财政部门审查
意见或配套资金不落实的项目,财政部将通知相关国外贷款机构推迟项目的进行。
由转贷银行负责具体转贷的项目,转贷银行应在国外贷款机构评估前向财政部提交详细的项目配套资金安排计划及承诺文件,包括转贷银行的有关审查意见;配套资金不落实的项目,财政部将通知相关国外贷款机构推迟项目的进行。
第二十六条 在项目前期准备阶段,财政部应与地方政府或转贷银行确定基本的贷款转贷条件。
地方政府或转贷银行应相应确定其再转贷条件。再转贷条件应报经财政部审核同意。
项目单位在准备项目时,其经济与财务的预测应按照财政部同意的转贷和再转贷条件进行。

第六章 对外贷款协定的谈判、签署与生效
第二十七条 财政部负责组织、安排和协调与国际金融组织及日本国际协力银行就每个具体项目所进行的相关协定的谈判、签署与生效工作。
协定谈判、签署及生效所需的有关文件,由财政部汇总整理后提交给相关贷款机构。
第二十八条 有关的转贷银行或地方财政部门、项目单位以及主管部门,应按要求参与和进行谈判的各项准备工作,并按要求准备和提供完成协定谈判、签署和生效所需的有关文件。

第七章 贷款项目执行、监督与运营管理
第二十九条 财政部负责对所有贷款项目的执行进行宏观监控与政策指导,包括项目执行中所涉及的重大业务与政策问题的处理和对外协调。
项目执行中涉及对外贷款协定内容修改的任何事项,包括贷款使用方案的调整、项目内容的变更、项目执行方案的变化等,均应由财政部正式对外提出与协商,任何转贷银行、项目单位或地方均无权自行对外正式提出或承诺。
第三十条 项目单位应负责贷款项目的具体执行。
项目执行中的有关各项活动,包括贷款项目的招标采购、贷款资金的提款报账、技术援助与人员培训内容的具体实施、项目执行监测和报告等,均应按照财政部和相关国外贷款机构的有关规定和要求组织进行。
项目单位应通过地方财政部门(或转贷银行),及时将项目进度报告及相关财务报表提交相应的国外贷款机构和财政部。
第三十一条 贷款资金的使用必须符合与相关贷款机构签署的贷款协定中所规定的范围与用途,任何单位和个人均不得以任何形式擅自挪用贷款资金或改变贷款用途。
对所有贷款项目的年度审计由国家审计署负责。地方财政部门、项目单位和转贷银行应积极配合审计部门做好审计工作;审计署应向财政部通报审计中发现的重大问题,并将提交给国外贷款机构的审计报告同时抄送财政部。
第三十二条 对于由财政部直接转贷给地方政府的贷款项目,项目所在地方财政部门应负责对项目执行的各项主要活动进行监督管理与检查,并应随时了解、跟踪和反映项目执行过程中所存在的各种问题以及项目单位的有关要求。项目执行中需要财政部处理和协调的重大问题,项目单
位需通过地方财政部门向财政部报告。
第三十三条 地方财政部门应负责由财政部直接转贷给地方政府的贷款项目的财务管理与监督工作,具体包括:
(一)负责制订项目财务管理办法等有关规章制度,对项目单位的财务工作进行指导与监督;
(二)根据财政部的授权负责贷款专用账户(或周转金账户)的管理以及贷款的支付与提款报账(经财政部同意和授权,地方财政部门也可委托项目单位或省辖市一级财政部门负责专用账户或周转金账户的管理和提款报账工作,但应对其进行监督与检查);
(三)负责贷款的还本付息付费;
(四)监督项目配套资金的落实与使用;
(五)其他与项目实施有关的财务监督和管理工作。
第三十四条 由转贷银行承担具体转贷任务的项目,转贷银行应负责对项目的具体执行进行全面的监督、管理和指导,包括项目的贷款财务管理与监督工作。对于项目中出现的重大执行问题和政策协调问题,转贷银行应及时报告财政部。
转贷银行应及时将项目进度报告、年度审计报告及相关财务报表提交相应的国外贷款机构和财政部。
第三十五条 贷款项目完工后,项目单位应及时办理竣工决算并及时对项目的实施过程进行全面的评价和总结,编写项目竣工报告。
地方财政部门应密切参与财政部直接转贷给地方政府项目的评价与总结。
转贷银行应参与或组织由其转贷项目的完工评价与总结。
第三十六条 项目建设完成后,项目单位应制订出项目未来的运营计划,并根据该运营计划,监测项目的实际运行情况。
地方财政部门应参与财政部直接转贷给地方政府项目运营计划的制订工作,并安排适当的经费用于项目的后续管理。
转贷银行应参与或负责组织由其转贷项目的运营计划的制订工作。
项目运营计划应送财政部备案。
第三十七条 地方财政部门或转贷银行应对项目运营计划的实施情况进行监督检查,并应随时对项目的效益情况进行了解、跟踪和预测分析,并将有关情况报财政部。
第三十八条 各项目单位(包括转贷银行)在项目实施阶段,必须在执行本行业财务制度和会计核算制度的同时,按照财政部制订的相关贷款项目财务与会计管理办法,就利用相关国际金融组织贷款或日本国际协力银行贷款的项目,进行独立的财务管理和会计核算。
已完成项目实施、办理整个项目竣工决算手续的项目单位执行所属行业的财务会计制度。
第三十九条 利用国际金融组织贷款或日本国际协力银行贷款建成的项目,在有利于项目效益的发挥和投资回收的情况下,原则上可以进行经营权转让或所有权结构的调整,包括与外商合资、合作、股票海外上市等,但经营权转让或所有权结构的调整必须符合国家的有关法规、政策并
得到国家有关审批部门的批准。
对于在建项目或贷款债务尚未偿还完毕的已完工项目,在进行上述经营权转让或所有权调整前,必须征得财政部和国外贷款机构的同意,并与财政部就有关剩余债务的偿还安排达成协议。

第八章 贷款债务管理
第四十条 地方政府或转贷银行,应严格遵守与财政部签署的转贷协议或转贷实施协议,就本地方或本银行承担的贷款项目提前做好贷款还本付息付费的资金需求预测和准备,保证到期按时足额地偿还贷款本金、利息和承诺费。
第四十一条 由财政部转贷给地方政府并由地方财政负责统还的贷款债务支出,应统一纳入地方财政预算管理。
第四十二条 各地方政府、各项目单位和各转贷银行应按财政部财世字〔1995〕135号文和财世字〔1998〕93号文及其他有关文件的规定与要求设立贷款还贷准备金,确保贷款债务按时足额地偿还。
地方政府的还贷准备金由地方财政部门设立并进行专户管理。
第四十三条 财政部应建立严格的贷款债务拖欠处罚制度。
对出现贷款债务拖欠的地方和转贷银行,应从拖欠债务之日起,对所欠债务按日加收滞纳金。
对拖欠财政部直接转贷给地方政府贷款债务的,在还清欠款或就该欠款作出财政部接受的偿还承诺前,财政部应暂停当地由财政部直接转贷给地方政府的新项目的准备工作;对拖欠贷款债务的转贷银行,在该银行还清欠款或就该欠款作出财政部接受的偿还承诺前,财政部应暂停对该银
行进行新的贷款转贷。
除上述规定外,对地方政府拖欠的贷款债务,财政部应在每年与地方财政进行转移支付结算时,予以相应扣减;对转贷银行拖欠的贷款债务,财政部应采取相应财务及法律措施予以追收。
第四十四条 财政部应根据各部门、各地区的具体情况,负责审查各地区、各部门和项目单位的债信,实行债信等级评审和监督制度,并参照国际通用的标准,设立相应的债务控制警戒线,以防止债务偿还出现困难。
地方财政部门应根据本地区宏观经济管理和决策的要求以及政府外债管理的需要,研究确立有关债务监测指标,建立本地区债务尤其是政府外债的宏观监控体系,加强对本地区外债的跟踪与监测,保证政府外债的及时偿还。
各转贷银行应协助地方财政部门建立地区债务监控体系,积极提供向本地区的贷款转贷情况,配合做好债务统计工作。
第四十五条 各地方和各转贷银行应树立风险意识,重视相关贷款的风险管理。
各转贷银行或各级债务人为降低风险需使用金融衍生工具的,必须报财政部及有关部门批准并应遵守国家的有关规定,同时要建立相应的内部监督和控制系统,禁止以风险管理为名进行投机。

第九章 附则
第四十六条 各地方政府、财政部门、各有关转贷银行可根据本规定制定具体的实施办法。
第四十七条 现行与世界银行贷款管理有关的各项规定和办法以及与日本国际协力银行贷款(原日本输出入银行贷款)管理有关的各项规定和办法在本规定颁布后仍继续有效,但其中若与本规定有冲突之处,应以本规定为准。现行与亚洲开发银行贷款管理有关的规定和办法自本规定发
布之日起同时废止。
第四十八条 本规定自发布之日起生效。
第四十九条 本规定由财政部负责解释。



2000年1月3日

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