中华人民共和国海事行政许可条件规定
交通部
中华人民共和国交通部令
2006年第1号
中华人民共和国海事行政许可条件规定（2006年第1号）
《中华人民共和国海事行政许可条件规定》已于2005年12月15日经第29次部务会议通过，现予公布，自2006年4月1日起施行。
部长 李盛霖
二○○六年一月九日
中华人民共和国海事行政许可条件规定
第一章 总 则
第一条为依法实施海事行政许可，维护海事行政许可各方当事人的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》和有关海事管理的法律、行政法规以及中华人民共和国缔结或者加入的有关国际海事公约，制定本规定。
第二条申请及审查、决定海事行政许可所依照的海事行政许可条件，应当遵守本规定。
本规定所称海事行政许可，是指依据有关水上交通安全、防污染等海事管理的法律、行政法规、国务院决定的设定，由海事管理机构实施或者由交通部实施、海事管理机构具体办理的行政许可。
第三条海事管理机构在审查、决定海事行政许可时，不得擅自增加、减少或者变更海事行政许可条件。不符合本规定相应条件的，不得做出准予的海事行政许可决定。
第四条海事行政许可条件应当按照《交通行政许可实施程序规定》予以公示。申请人要求对海事行政许可条件予以说明的，海事管理机构应当予以说明。
第五条国家海事管理机构应当根据海事行政许可条件，统一明确申请人应当提交的材料。有关海事管理机构应当将材料目录予以公示。
申请人申请海事行政许可时，应当按照规定提交申请书和相关的材料，并对所提交材料的真实性和有效性负责。
申请变更海事行政许可、延续海事行政许可期限的，申请人可以仅就发生变更的事项或者情况提交相关的材料；已提交过的材料情况未发生变化的可以不再提交。
第二章 海事行政许可条件
第一节 通航管理
第六条通航水域岸线安全使用许可的条件：
（一）涉及使用岸线的工程、作业、活动已完成可行性研究；
（二）已经岸线安全使用的技术评估，符合水上交通安全的技术规范和要求；
（三）对影响水上交通安全的因素，已制定足以消除影响的措施。
第七条通航水域水上水下施工作业许可的条件：
（一）施工作业已依法办理了其他相关手续；
（二）施工作业的单位、人员、船舶、设施符合安全航行、停泊和作业的要求；
（三）已制定施工作业或者活动的方案，包括起止时间、地点和范围、进度安排等；
（四）对安全和防污染有重大影响的，已通过通航安全和环境影响技术评估；
（五）已建立安全、防污染的责任制，并已制定符合水上交通安全和防污染要求的保障措施和相应的应急预案。
第八条在港口水域内进行采掘、爆破等活动的许可条件：
（一）已取得港口主管部门同意；
（二）已按照国家规定取得爆破作业许可；
（三）作业单位、人员、设施符合安全作业要求；
（四）已制定采掘、爆破作业方案，包括起止时间、地点和范围、进度安排等；
（五）已建立安全、防污染的责任制，并已制定符合水上交通安全和防污染要求的保障措施和相应的应急预案。
第九条通航水域内沉船沉物打捞作业审批的条件：
（一）参与打捞的单位、人员具备相应的能力；
（二）已依法签订沉船沉物打捞协议；
（三）从事打捞作业的船舶、设施符合安全航行、停泊和作业的要求；
（四）已制定打捞作业计划和方案，包括打捞的起止时间、地点和范围、进度安排等；
（五）对安全和防污染有重大影响的，已通过通航安全和环境影响技术评估；
（六）已建立相应的安全和防污染责任制，并已制订符合水上交通安全和防污染要求的措施和应急预案。
第十条通航水域禁航区、航道（路）、交通管制区、锚地和安全作业区划定审批的条件：
（一）就划定水域的需求，有明确的事实和必要的理由；
（二）符合附近军用或者重要民用目标的保护要求；
（三）对水上交通安全和防污染有重大影响的，已通过通航安全和环境影响技术评估；
（四）用于设置航道（路）和锚地的水域已进行勘测或者测量，水域的底质、水文、气象等要素满足通航安全的要求；
（五）符合水上交通安全与防污染要求，并已制定安全、防污染措施。
第十一条船舶进入或者穿越禁航区许可的条件：
（一）有因人命安全、防污染、保安等特殊需要进入和穿越禁航区的明确事实和必要理由；
（二）禁航区的安全和防污染条件适合船舶进入或者穿越；
（三）船舶满足禁航区水上交通安全和防污染的特殊要求，并已制定保障安全、防治污染和保护禁航区的措施和应急预案；
（四）进入或者穿越军事禁航区的，已经军事主管部门同意。
第十二条水上拖带大型设施和移动式平台许可的条件：
（一）确有拖带的需求和必要的理由；
（二）拖轮适航、适拖，船员适任；
（三）海上拖带已经拖航检验，在内河拖带超重、超长、超高、超宽、半潜物体的，已通过相应的安全技术评估；
（四）已制订拖带计划和方案，有明确的拖带预计起止时间和地点及航经的水域；
（五）满足水上交通安全和防污染要求，并已制定相应的保障措施和应急预案。
第十三条外国籍船舶或飞机入境从事海上搜救审批的条件：
（一）入境是出于海上人命搜寻救助的目的；
（二）有明确的搜救计划、方案，包括时间、地点、范围以及投入搜救的船舶与飞机的基本情况；
（三）派遣的搜救飞机和船舶如为军用的，已经军事主管部门批准。
第十四条航标管理机关以外的单位设置、撤除沿海航标审批的条件：
（一）拟设置、撤除的航标属于依法由公民、法人或者其他组织自行设置的专用航标；
（二）航标的设置、撤除符合航行安全、经济、便利等要求；
（三）航标及其配布符合国家有关技术规范和标准；
（四）航标设计、施工方案，已经专门的技术评估或者专家论证；
（五）申请设置航标的，已制定航标维护方案，方案中确定的维护单位已建立航标维护质量保证体系；
（六）申请设置航标的，拟设置航标类型属于已经公布的航标类别，并通过技术经济论证。
本条所称航标设置包括航标新设、位置移动和其他状况改变。
第二节 船舶管理
第十五条外国籍船舶进入非对外开放水域许可的条件：
（一）外国籍船舶临时进入非对外开放水域已经当地口岸检查机关、军事主管部门、地方人民政府同意；
（二）拟临时对外开放水域适合外国籍船舶进入，具备船舶航行、停泊、作业的安全、防污染和保安条件；
（三）船舶状况满足拟进入水域的水上交通安全、防污染和保安要求；
（四）船舶已制定保障水上交通安全、防治污染和保安的措施以及应急预案。
第十六条船舶进出港口许可的条件：
国际航行船舶进口岸审批的条件：
（一）船舶具有齐备、有效的证书、文书与资料；
（二）船舶配员符合最低安全配员的要求，船员具备适任资格；
（三）船舶状况符合航行、停泊、作业的安全、防污染和保安等要求，并已制定各项安全、防污染和保安措施与应急预案。需要护航的，已经向海事管理机构申请；
（四）船舶拟进入、通过的水域为对国际航行船舶开放水域，停靠的码头、泊位、港外装卸点满足安全、防污染和保安要求；
（五）载运货物的船舶，符合安全积载和系固的要求，并且没有国家禁止入境的货物或者物品；载运危险货物船舶按规定已办理船舶载运危险货物申报手续；
（六）核动力船舶或者其他特定的船舶，符合我国法律、行政法规、规章的相关规定。
国际航行船舶出口岸审批的条件：
（一）船舶具有齐备、有效的证书、文书与资料；
（二）船舶配员符合最低安全配员的要求，船员具备适任资格；
（三）船舶状况符合航行、停泊、作业的安全、防污染和保安等要求，并已制定各项安全、防污染和保安措施与应急预案，需要护航的，已经向海事管理机构申请；
（四）载运危险货物的船舶,已办妥适装许可,载运情况符合船舶载运危险货物的安全、防污染和保安管理要求；
（五）船舶船旗国或者港口国对船舶的安全检查情况和缺陷纠正情况符合规定的要求，对海事管理机构的警示，已经采取有效的措施；
（六）已依法缴纳税、费和其他应当在开航前交付的费用，或者已提供适当的担保；
（七）违反海事行政管理的行为已经依法予以处理；
（八）禁止船舶航行的司法或者行政强制措施已经依法解除；
（九）核动力船舶或者其他特定的船舶，符合我国法律、行政法规、规章的相关规定；
（十）已经其他口岸检查机关同意。
国内航行船舶进港签证的条件：
（一）船舶具有齐备、有效的证书、文书与资料；
（二）船舶配员符合最低安全配员的要求，船员具备适任资格；
（三）船舶状况符合航行、停泊、作业的安全和防污染等要求，并已制定各项安全和防污染措施与应急预案，需要护航的，已经向海事管理机构申请；
（四）船舶拟进入、通过的水域和停靠的码头、泊位均满足安全和防污染的要求；
（五）载运货物的船舶，符合安全积载和系固的要求，载运危险货物船舶按规定已办理船舶载运危险货物申报手续；
（六）核动力船舶或者其他特定种类的船舶，符合我国法律、行政法规、规章的相关规定。
国内航行船舶出港签证的条件：
（一）船舶具有齐备、有效的证书、文书与资料；
（二）船舶配员符合最低安全配员的要求，船员具备适任资格；
（三）船舶状况符合航行、停泊、作业的安全和防污染等要求，并已制定各项安全和防污染措施与应急预案，需要护航的，已经向海事管理机构申请；
（四）载运危险货物的船舶,已办妥适装许可,载运情况符合船舶载运危险货物的安全和防污染的管理要求；
（五）船舶的安全检查情况和缺陷纠正情况符合规定的要求，对海事管理机构的安全警示，已经采取有效的措施；
（六）已依法缴纳税、费和其他应当在开航前交付的费用，或者已提供适当的担保；
（七）违反海事行政管理的行为已经依法予以处理；
（八）禁止船舶航行的司法或者行政强制措施已经依法解除；
（九）核动力船舶或者其他特定种类的船舶，符合我国法律、行政法规、规章的相关规定。
第十七条船舶国籍证书核发的条件：
船舶国籍证书签发的条件：
（一）船舶系中华人民共和国公民、法人、政府或者其他组织合法拥有或者经营、管理，企业法人拥有的船舶，中方的资本比例符合《船舶登记条例》的规定；
（二）船舶具备相应的适航技术条件，并经船舶检验机构检验合格；
（三）船舶不具有造成双重国籍或者两个及以上船籍港的情形；
（四）船舶已取得经海事管理机构核定的船名；
（五）船舶已依法办理船舶所有权登记；
（六）船舶国籍的登记人为船舶所有人。
船舶临时国籍证书签发的条件：
（一）申请签发临时国籍证书的船舶属于下列情形之一：
1．向境外出售的船舶，或者由境外公民、法人、其他组织在中华人民共和国境内订造的新船，属于境外到岸交船的；
2．中华人民共和国公民、法人、政府或其他组织从境外购买或者订造的船舶，属于境外离岸交船的；
3．中华人民共和国公民、法人、政府或者其他组织以光船条件租赁的境外登记的船舶；
4．需要办理临时国籍登记的境内新造船舶。
（二）已取得船舶所有权或者签订了生效的光船租赁合同。
（三）船舶国籍的登记人为船舶所有人或者以光船租赁形式经营境外登记船舶的承租人。
（四）船舶具备相应的适航技术条件，并经船舶检验机构检验合格。
（五）船舶不具有造成双重国籍或者两个及以上船籍港的情形。
（六）船舶已取得经海事管理机构核定的船名。
第十八条国际船舶保安证书核发的条件：
船舶保安计划批准的条件：
（一）船舶已通过船舶保安评估；
（二）船舶保安计划由船公司或者规定的保安组织编制；
（三）船舶保安计划符合相应的编制规范和船舶的保安要求；
（四）已对船舶保安评估发现的缺陷予以纠正或者作出妥善的安排。
国际船舶保安证书的条件：
（一）船舶具备有效的船舶国籍证书和《连续概要记录》；
（二）船舶按照规定标注了永久识别号，并按规定配备了满足《1974年国际人命安全公约》要求的船舶保安报警系统；
（三）船舶按照规定配备了合格的船舶保安员；
（四）船舶具有经批准的《船舶保安计划》；
（五）船舶已通过保安核验。
临时国际船舶保安证书的条件：
（一）符合下列情形之一：
1．船舶在交船时或者在投入营运、重新投入营运之前，尚未取得《国际船舶保安证书》；
2．船舶的国籍从非中国籍变更为中国籍；
3．船舶由以前未经营过这类船舶的公民、法人或者其他组织承担了经营责任。
（二）船舶已通过船舶保安评估。
（三）船上配有符合要求且已提交审核、报批并已付诸实施的《船舶保安计划》副本。
（四）船舶按照规定标注了永久识别号，并按规定配备了满足《1974年国际人命安全公约》要求的船舶保安报警系统。
（五）公司保安员对船舶保安核验工作已作计划与安排，并承诺船舶将在6个月内通过保安核验。
（六）船舶已配备符合保安要求的船舶保安员。
（七）船长、船舶保安员和承担具体保安职责的其他船舶人员熟悉保安职责和责任、熟悉《船舶保安计划》的有关规定。
第十九条船舶安全与防污染证书文书核发的条件：
高速客船操作安全证书签发的条件：
（一）船舶已在海事管理机构办理国籍登记；
（二）船舶航行的水域符合高速客船的安全航行要求；
（三）经认可的船舶检验机构检验，船舶具备高速客船安全与防污染的技术条件，并按规定具备相应的证书、文书与资料；
（四）船舶已制定了相应的安全、防污染保障措施和应急预案；航行国际或者境外港口的，符合船舶保安要求；
（五）船员已按照交通部的规定经高速客船特殊培训。
油污损害民事责任保险或其他财务保证证书签发的条件：
（一）其所持的油污保险或其他财务保证证书，为中华人民共和国海事局公布具有相应赔偿能力的金融机构或者互助性保险机构办理；
（二）保额满足其所承担的责任限额。
第三节 防治船舶污染和船载危险货物管理
第二十条防止船舶污染港区水域作业许可的条件：
船舶、码头、设施使用化学消油剂的许可条件：
（一）申请使用的化学消油剂已经过专业机构的型式认可；
（二）符合规定的使用范围和规范的使用方法；
（三）申请使用的剂量与消油的数量相当，与防止水域环境污染的要求相符；
（四）有防止水域污染和保障安全的措施或应急预案。
船舶在沿海港口使用焚烧炉的许可条件：
（一）港口不具备相应污染物接收处理能力;
（二）船舶贮存设备不能满足下一航次的需要；
（三）焚烧炉已经专业机构的型式认可并检验合格；
（四）焚烧物为本船舶产生的船舶垃圾或残油；
（五）符合安全与防污染的有关要求；
（六）已制定防止水域污染和保障安全的措施或应急预案。
船舶在港区水域洗舱、清舱、驱气的许可条件：
（一）已制定符合安全与防污染要求的作业方案、保障措施和应急计划；
（二）使用的设备适用于相应用途并经检验合格；
（三）作业人员经过相应的安全和防污染培训；
（四）作业单位具有相应的能力；
（五）船舶驱气作业水域符合相应的水上交通安全、防污染条件；
（六）对作业产生的污染物处理方案符合防止水域污染的有关规定。
船舶在港区水域排放压载水、洗舱水、残油、含油污水的许可条件：
（一）排入接收船舶或接收设施的，接收船舶或接收设施具有相应的接收处理能力，从事污染危害物接收作业的人员已经过相应培训；
（二）排入水域的，符合相应的排放标准；
（三）来自疫区的压载水、洗舱水已经过检验检疫部门的处理，不造成水域污染；
（四）已制定相应作业的安全、防污染措施和应急反应预案；
（五）对洗舱水、残油、油污水等污染危害物的处理方案符合防止水域污染的有关规定。
沿海港口船舶舷外拷铲及油漆作业的许可条件：
（一）已制定相应的安全与防污染措施；
（二）船舶未进行危险货物装卸作业；
（三）进行拷铲作业的船舶未装载危险货物。
冲洗沾有污染物、有毒有害物质的甲板的许可条件：
（一）甲板上沾有的污染物、有毒有害物质已进行充分回收处理；
（二）排放入水的冲洗物符合排放标准；
（三）排放的水域不是海事管理机构公布的保护水域或者禁止排放水域；
（四）已制订相应的防污染措施和应急预案。
船舶水上拆解、海上修造船舶作业的许可条件：
（一）拆船、修造船作业地点符合防止污染的有关规定，并通过专业机构的评估；
（二）作业方案及保障措施符合水上交通安全与防污染的要求；
（三）拆船、船舶修造单位已按规定制定溢油污染应急计划和配备相应的设备和器材；
（四）需要测爆的，持有有效的测爆证书；
（五）拆船申请人已依法办理废钢船的所有权登记；
（六）船舶残油、污油水、生活污水、垃圾、货物残余物、臭氧消耗型物质等可在拆船前清除的船舶污染物已清除完毕。
第二十一条船舶载运危险货物的适装许可的条件：
（一）船舶持有齐备、有效的证书、文书与资料；
（二）申报的危险货物符合船舶的适装要求，且不属于国家规定禁止通过水路运输的货物；
（三）船舶的设施、装备满足载运危险货物的要求，船舶的装载符合载运危险货物安全、防止污染和保安的管理规定和技术规范。
（四）拟进行危险货物装卸作业的港口、码头、泊位，具备危险货物作业的法定资质，符合危险货物作业的安全和防污染要求；
（五）需要办理货物进出口手续的已按有关规定办理。
第二十二条船舶液体危险货物水上过驳作业许可的条件：
（一）拟进行过驳作业的船舶或者浮动设施满足水上交通安全与防污染的要求；
（二）拟作业的货物适合过驳；
（三）参加过驳的人员经过相应的培训；
（四）作业水域及其底质和周边环境适宜过驳作业的正常进行；
（五）过驳作业对水域环境、资源以及附近的军事目标、重要民用目标不构成威胁；
（六）已制定过驳作业方案、保障措施和应急预案，并符合水上交通安全与防污染的要求。
第四节 船员管理
第二十三条船员适任证书核发的条件：
船员服务簿签发的条件：
（一）满足规定的年龄要求；
（二）经体检符合交通部公布的船员体检标准；
（三）已完成规定的船员基本安全培训，并通过海事管理机构的考试或者考核；
船员专业、特殊培训合格证签发的条件：
（一）已按规定取得船员服务簿；
（二）经体检符合交通部公布的船员体检标准；
（三）具备规定的文化程度；
（四）已完成相应的专业、特殊培训，并按规定通过海事管理机构的考试、考核。
船员任职资格证书签发的条件：
（一）已按规定取得船员服务簿；
（二）满足规定的年龄要求，经体检符合交通部公布的船员体检标准；
（三）具备规定的专业学历（内河船员具备相应的文化程度）或者按照交通部的规定经过相应船员职务的适任培训；
（四）通过相应的专业、特殊培训；
（五）满足规定的服务资历，适任状况和安全记录良好；
（六）已通过规定的适任考试和评估，并已完成规定的船上培训或见（实）习。
船员特免证明签发的条件：
（一）当事船员所服务的船舶在中华人民共和国境外；
（二）当事船员拟任的职位，现任船员因病或者其他不可抗力不能继续履行职务；
（三）当事船员具备其拟任职位较低一级职位的任职资格，拟任船长职位的，为船上负责航行值班的船员中任职资格最高者；
（四）不属于专职无线电人员的职位；
（五）同一艘船舶持有特免证明的船员，不超过规定的比例。
海船船员内河航线行驶资格证明签发的条件：
（一）持有有效的海船船长或者驾驶员任职资格证书；
（二）在其所持海船船员任职资格证书对应等级的船舶航行申考航线上的见习资历不少于6个月或10个单航次；
（三）通过规定的适任考试和评估，船舶仅航行于适用海上航行规则的内河航区的，可以免予考试和评估。
第二十四条外国籍船员在中国籍船舶上任职审批的条件：
（一）持有中国政府承认的、由《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》缔约国签发的船员任职资格证书；
（二）符合《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》和交通部有关船员适任资格和培训的要求；
（三）经体检符合交通部公布的船员体检标准；
（四）具备相应的专业学历或者按照交通部的规定经过相应的适任培训；
（五）服务资历、适任表现和安全记录符合交通部的规定；
（六）船员用人单位有明确的需求和必要的理由；
（七）符合交通部关于在中国籍船舶上任用外国籍船员的规定。
已经持有有效的中华人民共和国船员适任证书的外国籍船员拟在中国籍船上任职的，仅需符合本条第一款第（五）至（七）项规定的条件。
第二十五条海员出入境证书核发的条件：
中华人民共和国海员证签发的条件：
（一）年满18周岁并享有中华人民共和国国籍的公民；
（二）已依法取得中华人民共和国船员服务簿；
（三）经体检符合交通部公布的船员体检标准；
（四）已取得国际航行船舶的船员适任资格；
（五）有确定的海员出境任务；
（六）无海员证管理规定中禁止或者限制办理海员证的情形；
（七）无法律、行政法规规定的禁止公民出境的情形。
海员出境证明签发的条件：
（一）已依法取得中华人民共和国海员证，并且证书的有效期距届满之日不少于6个月；
（二）已合法获得赴境外船舶担任船员职务的确定任务，具有船员所在单位的派遣文书、境外代理机构的担保文书或者其他相关证明。
第五节 其他海事行政管理
第二十六条航运公司安全营运与防污染能力符合证明核发的条件：
公司《船舶安全营运与防污染管理体系符合证明》签发的条件：
（一）具有法人资格；
（二）已建立船舶安全营运与防污染管理体系；
（三）管理体系已在岸上和每一种类代表船上运行3个月；
（四）已通过专门机构对公司船舶安全营运与防污染能力和管理体系的评估；
（五）申请人如为拥有或者经营、管理外国籍船舶的中国法人，还应当满足下列条件：
1．公司的主要营业所在中国大陆，或者其法定代表人及主要高级管理人员为中国公民；
2．相关船舶满足交通部关于船龄限制的要求；
3．海事管理机构已收到船旗国政府主管机关的委托。
公司《临时符合证明》签发的条件：
（一）具有法人资格；
（二）公司成立后尚未经营或者管理船舶，或者在公司持有的《船舶安全营运与防污染管理体系符合证明》上增加船舶种类；
（三）已建立船舶安全营运与防污染管理体系；
（四）公司已作出计划安排在6个月内实施运行船舶安全营运与防污染管理体系；
（五）已通过专门机构对公司的船舶安全营运与防污染能力和管理体系的评估。
船舶《安全管理证书》签发的条件：
（一）船舶已取得适用于该船舶种类的《船舶安全营运与防污染管理体系符合证明》副本；
（二）船舶已配备所属公司制定的适用于本船的船舶安全营运与防污染管理体系文件；
（三）船舶安全营运与防污染管理体系已在本船运行至少3个月；
（四）已通过专门机构对船上安全营运与防污染管理能力的评估。
船舶《临时安全管理证书》签发的条件：
（一）当事船舶刚加入公司船舶安全营运与防污染管理体系；
（二）船舶已取得适用于该船舶种类的《船舶安全营运与防污染管理体系符合证明》的副本或者《临时符合证明》的副本；
（三）船舶已配备所属公司制定的适用于本船的船舶安全营运与防污染管理体系文件；
（四）已通过专门机构对船上安全营运与防污染能力的评估。
第二十七条设立验船机构审批的条件：
（一）具有与拟从事的船舶检验业务相适应的检验场所、设备、仪器、资料；
（二）具备相应的验船能力和相应的责任能力；
（三）有与拟从事的船舶检验业务相适应的执业验船人员；
（四）具有相应的检验章程、检验工作制度和保证船舶检验质量的管理体系；
（五）拟从事的船舶检验业务范围符合交通部的规定；
（六）需要设立分支机构的，设置方案和管理制度符合船舶检验管理的要求。
第三章 附 则
第二十八条按照规定需要由专门的机构或者人员办理海事行政许可申请手续的，办理申请手续的专门机构应当向海事管理机构备案，人员应当经过相应的培训。
第二十九条海事管理机构及其工作人员违反本规定的，按照《行政许可法》和《交通行政许可监督检查及责任追究规定》追究相应法律责任。
第三十条本规定自2006年4月1日起施行。交通部以前发布的有关海事行政许可条件的规定与本规定不一致的，自本规定生效之日起，按照本规定执行。
中国近代警察职权立法扩张的背景
——以违警罚法为视角
摘要: 中国近代有关警察职权的立法呈现扩张化的趋势，违警罚法的立法演变即为典型代表。“社会本位”理念的引入为统治者通过警察强化社会控制提供了极佳道具，“国家主义”观念的宣扬则为警察职权的扩张提供了精神动力，而新生活运动就是奉行社会本位的警察在民众中宣扬国家主义精神的一次积极尝试。三者交织成为共同推动警察职权立法扩张的时代助力。
关键词: 违警罚法/社会本位/国家主义/新生活运动
清末，内外交困的中国踏上西法东渐的法律转型之旅。与之相伴，西式警察逐步取代了传统的绿营、捕快和保甲等，构建起近代中国新型的治安管理模式。在西方法治文明的影响下，警察法规的制定与警政的建设发展始终相随。数量庞杂的警察法规中，有许多是为警察确定职责与权限的。笔者查阅后发现关于警察职权的立法呈现出扩张化的趋势，即警察职权所涉趋于宽泛化和细致化。为何会出现这样的趋势？立法的时代背景怎样？为便于研究，本文将选择违警罚法作为讨论样本。违警罚法在近代警察法规中较为引人注目，它是中国近代第一部通行全国的治安法规，其内容近似今天的治安管理处罚法。它的立法脉络清晰且有较强的延续性，1906年民政部颁布的《违警罪章程》是其嚆矢，随后的四次修订——1908年《大清违警律》，1915年的《违警罚法》，1928年的《违警罚法》及1943年的《违警罚法》，依次演进，以治安法规的独特角度展示着政权的更迭，社会的变迁。违警罚法一般分为总则和分则两部分，总则规定治安处罚的基本制度和原则，分则规定具体处罚的领域及行为。比对几部违警罚法，分则的内容随着每次修订在不断地扩充。这正是中国近代警察违警处罚职权立法扩张趋势的典型体现。本文将从以下三方面探析中国近代治安处罚职权实现立法扩张的时代背景。
一、“社会本位”理念的引入
中国古代有警察之实，而无警察之名。直至清末才在内忧外患之下被动地建立源自西方近代意义上的警察制度。近代西方警察制度的发展大致经历过全面控制的“警察国”时代和自由放任的“夜警国家”两个时代。①20世纪以后，崇尚个人绝对自由的夜警国家逐渐陷入财富垄断，经济畸形，贫富悬殊，强凌弱欺的社会混乱之中。时有谚语云：自由自由，多少罪恶假汝之由。于是顺应时势所趋与社会所求，国家开始于某种程度内对人民生活重新实施干涉，以社会利益为本位，对个人自由予以适当限制，以求社会获得共存共荣之幸福。此时国家的任务是不但要消极地保护个人生命财产与自由安全，而且应该积极地采取措施增进国家、社会与民众的福利。国家往往通过立法特别允许警察在某些场合以权力命令强制民众，以实现其对社会生活的积极干预。在经济、文化、卫生、交通、建筑、救济等领域，警察均有参与。警察行政在整个国家政治体系中居于关键地位。
回观我国，19世纪末、20世纪初才开始近代警政建设。移植和模仿国外的路径依赖导致我国近代警察自建立起，就理所当然被视为内务行政建设的组成部分。这种警察行政的定位反映了一种应和世界潮流的制度设计。由于警察最根本的职能在于维护国家稳定及社会公共秩序，因而警察职权的大小与国家的政治状况及行政权力密切相关。近代我国的国情是：浓厚的行政强权传统，史无前例的内忧外患，缺乏稳定的战争常态以及移植外法的被动选择。这些所构成的合力促使统治者在构建新式警察制度时，张扬社会本位的旗帜，模糊国家与社会之界限，以积极干涉社会公共生活促进国民福利为由，行国家行政权力伸张之实。于是，中国近代警察的职权便应和着西方兴起的“社会本位”及行政扩权潮流，也呈现出逐步扩张的趋势。具体到违警罚法，便表现为分则中所涉及的内容逐渐细密，由此实现国家对社会更广泛、更细致的控制。
诚如某学者所言，“二十世纪社会日趋复杂，经济之设施，错综万端，因之发生之危害，亦层见叠出。倘一本往日之放任主义，不加以相当之限制，则社会将陷于危险之地位，而人民即无安居乐业之可言。故国家特设机关，使于法令范围内，行使国家统治权，限制人民违法之行动，此种预防公共危害及维持社会安宁之国权作用，谓之警察权。警察之作用，即在增进人民之福利，辅助各种政务之推进，当国家政治未上轨道，尤其是在今日一般民众程度低下之中国，警察负有社会先导之责。”②
南京国民政府时期，在“党治”、“军治”的浓厚色彩下，警察职权的扩张在警政理论上体现得尤为明显。作为警学专家及警政高官的李士珍指出：就职能上观察，警察绝不限于维持社会公共安宁秩序之消极作用，而尤有推行政令、指导民众、保护民众之积极作用也。蒋介石也非常重视警察的政治职能，明确指出：“政治纲要，管教养卫四项中，无一项能离开警察……警察之于民众必须做到管与卫两方面作之君，养的方面作之亲，教的方面作之师的地步。”李士珍对蒋的训示做了解释：防止公共危害即为“卫”，维持社会安宁秩序即为管，指导人民生活即为“教”，促进一般福利即为“养”，处近日之中国，管教养卫实为建国施政之方针，警察行政必须与国策相配合以推动而达成之也。③
由此可见，警察作为维持社会公共秩序的法定手段，“社会本位”名义下的警察得以广泛、细致地干预民众的社会生活。这样的后果有两方面值得关注，一是促进我国近代社会生活方式的转型。古代的中国，承担治安防卫职能的军队及官署的职权设计基本只追求维持政权的稳定，对于社会自身的发展却鲜有关注。而近代中国社会发生巨大转变，在政治、经济体制转型的背后，生活方式的转型也在悄然发生。在这其中，警察作为新时代的产物，其社会性公益职能应时产生。虽然历届政府举办警政最主要的目的仍在于维持其统治，政治性职能仍为近代警察职能实际运作中最重要的部分，但不可否认警察在促进近代新型城市的形成和建设中，尤其在城市的文明、卫生、交通等方面，卓有贡献。另一方面，正如前所述，“社会本位”在中国近代是统治者通过国家力量加大对社会控制的极佳道具，并与中国近代以来的国家主义观念结合在一起，正如下述。
二、“国家主义”观念的宣扬
我国近代警察制度属于舶来品，自清末始，其建立直接受到了日本的影响。而日本近代改革后期效仿的对象是德国。因此近代警察观念及相关制度的渊源在于日本和德国。之所以选择德、日二国，最根本的考虑仍在于国情的相似。
德国在中世纪末期，为了发展市场经济，迫切要求在政治上建立统一的中央集权国家，这就意味着消灭领地与分封制，加强中央权力，对外则保持国家独立，实行民族自决。国家主义观念④的出现，正好迎合了德国的这种需要。而近代日本天皇一统，明治维新所引发的富国强兵效应也给了中国效仿近邻的决心。
自清末始，面临强敌环伺、国力衰微的困境，中国亟需宣扬国家主权、民族自决并以此作为抵御外侮的有力工具。军阀割据混战成为近代社会之常态，饱受战乱之苦的人民强烈渴望建立统一的中央集权国家，以求稳定、安宁的社会秩序。此外，由于中国的近代化起步较晚，这使得原本习惯于如今却丧失了地域上政治与文化优越性的中国陷入一种文化意义上的“边缘焦虑”，并由此引发意欲重回世界政治文化中心地带的不可遏止的冲动，这种冲动一直在强烈地支配着国人的政治、经济与文化活动。⑤想要急起直追，尽快富强，就需要依靠国家的力量，建立强有力的政府和高效运作的行政管理体系，自上而下地调动社会的人力物力进行资本积累，推动经济政治改革，实现兵强国富。
由此，相近的政治经济形势，使德、日等大陆法系中的国家主义观念较易被近代中国认同；而传统的强化中央集权、弱化地方权力及皇帝(即国家)垄断立法权的“大一统”观念与近代国家主义观念有一定的内在契合性，也为国家主义观念在近代中国的流行培育了土壤。⑥
于是，清末修律变法中，沈家本、杨度等法理派以国家主义作为变法改革的指导思想，⑦他们强调培养民众的国民意识，保障个人自由及权利，宣扬国家利益高于家族利益，虽然与西方的国家主义观念不尽相同，但却为扫除传统社会家族本位观念发挥了效用。
辛亥革命后，建立强有力的政府成为各界共识。若无统一强大的政府，就不能统一内政，进而“国防外交必因之废弛失败”，因此“民国宪法应宜以巩固国权为主义。国权巩固，国立自张，然后有发达民权之可言。”⑧而以梁启超为首的原立宪派在论证了法、德、日近代以来依靠实施开明专制而强国的经验后，也转而诉求国家主权、政府强权的国家主义，主张在统一秩序的前提下，以渐进的方式走出中国现实之危局。“国家为重，人民为轻。苟人民之利益与国家之利益冲突时，只能牺牲人民利益以殉国家，而不能牺牲国家利益以殉人民。”⑨
以孙中山为首的革命党人在初尝辛亥革命胜利果实之后，国家主义倾向迅速抬头，国民党中有人这样认为：“共和之国，国即政府，政府即国民，绝无冲突之虞”，⑩“民主立宪之国，主权在民，民权与国权一而二，二而一也”(11)。五四以后，孙中山吸收了苏俄国家资本主义思想，重新解释了三民主义。传统的家族本位使中国人只知有家，不知有国，一盘散沙，想要独立富强，必须将家族合成国族，变家族主义为“国族”主义，民族主义就是国族主义，即国家主义；他在经济上主张“节制资本”，以国家资本节制民间资本，建立“集产社会主义”发展民生；他的“民权”主义舍弃了西方民主主义的核心——对个人权利和自由的肯定，强调对国家权力和自由的追求。中国人自由太多，要牺牲个人过多的自由去为国家争取自由，才能免受外侮。(12)
南京国民政府时期，孙中山的三民主义思想被誉为治国方针，因之其国家主义观念也得以弘扬。在立法领域，以胡汉民为首的立法者们具体提出了社会本位、民族本位、国家本位的三民主义立法理论。“社会”、“民族”、“国家”三个概念在胡氏理论中是相近的概念，均与“个人”相对应。(13)该立法思想的提出既是为了趋附当时西方国家社会本位立法潮流、落实孙中山三民主义理论，同时，更深层次的原因还在于，贯彻这种立法思想正好符合稳固和加强这一时期国民党集权统治的需要。(14)在并未经历西方市民社会发展历程，又未对近代国家与社会两个概念有清晰区分的前提下，西方舶来的“社会本位”很难不成为中国“国家主义”代名词。而国家主义也就成了某些统治者进行专制独裁的堂皇武器。
由上可知，由于特殊的国情，近代中国在现代化进程中，历经民主政治实验的失败，走了一段“绝对主义”国家道路，期望以此确立统一、稳固的政权，并以国家的力量加速工业化进程，从而奠定国家发展的经济、政治和文化基础。而国家主义观念正是应运而生的时代产物，其渗透在国家制度的方方面面，自然也就包括与国家政治密切相关的警察制度。
中国近代的警察制度是舶来品。国情的相近，导致主要参照物是德日警察模式。德、日二国均为近代变革较晚，但却迅速实现民族统一和国家振兴的后发现代化国家之典范。它们高度集权的国家警察模式也成了近代中国尽力效仿的对象。曾有警界人士感叹：“中国警制向来模仿日本，民国已还，仍封固步……迄今各地大小警察机关，皆视为国家直接警察机关，无立于自治机关管辖之下者。这种纯粹官治组织的警察制度，自从前之国家方面观察，诚不乏健全理论，以拥护其立法精神；但增进警卫，为训政时期筹备自治之一……将来之理想警察制度，当以自治警察为依归。”(15)自治警察的理想恰好反衬出国家警察的现实。另有警界专家甚至指出：即便真到了宪政时期，一般国民真的具备了自治能力，也以采用折衷中央集权与地方分权的制度为佳。在中央的严格监督统治下，允许各地因地制宜办理警政。中央站在国家治理的立场上，加以指挥监督，使警政达到“国家的统一”的地步。(16)
总之，近代中国，“社会本位”理念、“国家主义”观念与传统的大一统观念及行政强权的特质在这特定的时空发生交织，以应对外敌环伺、内患不绝、政权频更、社会动荡的特殊社会环境。在民国立法者的眼里，社会本位是与民族本位、国家本位大体相当的。违警罚法作为与民众联系最为密切的一种警察法规，预防危害，维护社会公共秩序为其主旨，社会本位理念和国家主义观念为其内容的扩张提供了有力的时代注脚。而在这些表象的背后，通过行政权力的扩张加强国家对社会的控制，才是真正的追求所在。
三、新生活运动的兴起
1934年初，蒋介石在南昌剿共行营发动了被他视为“救国建国与复兴民族一个最基本最有效的革命运动”(17)的新生活运动。这次运动时断时续，直到1949年国民党败退台湾前夕，前后历时15年，成为国民党在大陆开展的影响范围最广、持续时间最长的运动。20世纪60年代台湾进行的“中华文化复兴运动”也被认为大陆新生活运动之继续。
