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行政审判之公正与效率问题探讨

内容提要：
肖扬院长以法学家的胆识和超前的眼光提出：“人民法院在二十一世纪的主题就是公正与效率。”这一主题的确定，不仅是对新中国五十年司法审判经验教训的总结，而且对推进我国依法治国和司法改革进程，建设社会主义法治国家，都具有深远的历史意义和紧迫的现实意义。

公正与效率作为法院工作主题，适用于民事、刑事和行政三类诉讼，行政审判的公正与效率与刑事、民事审判总体上都适用“没有司法公正就没有司法效率，没有司法效率也就没有司法公正”，或者再确切地说，追求有效率的司法公正是审判须遵循的一般性规则。但在这三大类诉讼当中，公正与效率各自的内容及价值标准却存在较大差异。由于行政诉讼中诉讼主体的特殊性，使得行政审判具有了对行政机关依法行政的监督、评价职能，而其结果通过各种渠道反馈到行政机关和社会大众之中时，一方面在保护了群众合法权益的同时，使其形成或深化了对国家权力机关的认识，另一方面也是对行政机关的一种督促，促使其自我审视，保障依法行政。从这个意义上来说，行政审判的公正与否、效率高低，与依法治国的进程具有最直接、最密切的关联。

一、我国行政审判现状及其原因

当前制约和影响行政审判公正与效率的因素多而复杂，如社会因素，法律制度因素等等，都对行政审判的公正与效率产生较大的影响。但在这一系列因素当中，现有制度落实的不够彻底这一因素则显的格外突出。总的说来，影响行政审判公正与效率的因素主要有如下几个方面：
1、转型期社会大变革，从计划经济到市场经济，发展到今天，从我国的市场经济到各个方面都要尽快适应WTO的需要，经济关系重新调整，不仅变化快，而且变动大，一方面使市场经济秩序一度混乱，另一方面也使行政机关不能给自己准确定位；改变原经济主体间的关系及实现政府职能的转变要求法律关系调整与之适应，但从目前来看相对滞后。
2、行政审判作为解决行政争议的机制与手段,很长一段时间不为人们所熟悉与认可，旧机制与手段的干扰严重，政策调整与法律调整并存，破坏了行政审判环境，特别是传统观念在很大程度上制约了行政审判的开展。
3、合议制度形式化，从立案到裁判，均由承办人一人操作，合议制度作用得不到有效发挥。
4、审判组织行政化。在审判实践中，合议庭的裁判意见，往往要经庭长、分管院长甚至审判委员会层层批准，形成了审判工作层层负责的不正常的审判体制。这种行政化审判模式违背了《行政诉讼法》关于人民法院审理行政案件依法实行合议制度的规定，在弱化了合议庭职能的同时，也在人们当中形成了一种错误观念，认为案件的审理结果寄取决于庭长、院长等领导身上，“有事找领导”，而不考虑法律如何规定，就是这一观念的典型表现。这种组织模式不但破坏了合议制度，也是对司法独立原则的否定。
5、预备庭制度形同虚设。最高人民法院《人民法院第一审行政案件开庭审判规程（试行）》（征求意见稿）第25条第1款规定：“根据审理案件的需要，合议庭可以决定召开预备庭。”预备庭制度的实行对于法官在行政案件开庭之前掌握案件的争议焦点，有效指挥庭审，提高庭审的效率具有重要意义。但在实际工作中，许多法官早已习惯了 “一步到庭”式的审判方式，只在庭审前简单确定一个审查重点，一切难点与疑点均在庭审过程中发现并解决，一旦发生异常情况便难以掌握，甚而使整个庭审失去重心与方向。

二、对如何提高行政审判公正与效率问题的探讨

法院审查判定任何一点肯定与否定都是极为困难的。然而保证行政审判的司法公正与效率，既要保护每个行政相对人的合法权益，又要维护公共秩序与公共利益，保障行政管理目标的实现，要求“法官必须审慎处置每一个变动中的行政法律规范调整的变革中的社会关系，精确权衡公正度，选择实现最低成本的最佳点”。这是国家赋予的职责，也是人民的期盼。对于如何寻找这一“最佳点”，笔者认为必须作好以下几个方面的工作。
1、切实推进司法体制改革，加强干警队伍建设。
法官相对于立法者和学者而言，对法律问题的了解更直接、更具体。只有法官才能通过法定程序和审判技术，协调各种利益，实现社会公平和效率。从这个意义上说，建设一支高素质的法官队伍就显得至关重要。随着司法改革的不断深化，特别是在加入WTO之后，新课题不断涌现，我国目前法官队伍素质的现状已越来越不适应“公正与效率”这一司法主题，建设一支高素质的法官队伍已成为我国司法改革的首要任务。笔者认为，要真正完成这一任务，至少要从两个方面入手。一是要最大限度提高现有人员的政治素质、业务素质。基于我国现有法官队伍老龄化程度较高，接受和研究新问题的积极性相对较差，所以对现有人员的培训应坚持“专业化”原则，搞行政审判的就进行行政审判理论及业务培训，“术业有专攻”，只有这样才能使他们真正成为“专业化、专家型”的人才，充分发挥他们的长处与潜能，否则就是一种资源的极大浪费。二要根据《法官法》的规定，切实把好进人关，关键是落实好全国统一司法考试制度，坚决堵住法官队伍的进人漏洞，否则我们在提高法官队伍素质上所作的一切努力都将付诸流水。同时要注意新老结合，相互融合，取长补短，对进入法院的新同志要加强引导，在老同志的帮助下加快其成长，使其尽快成为可利用资源。
2、克服审判行政化，强化合议庭职能。
合议庭职能的强化主要集中在收案权和裁判权两个方面。强化合议庭的收案权，就是由合议庭独立行使收案权，除疑难、复杂案件，是否收案由合议庭合议后决定，摒弃因人、因权、因案而决定是否收案和由主管院长批准收案的做法，切实保护当事人的诉权。强化合议庭的裁判权，就是合议庭多数成员的意见即为裁定、判决意见，取消那种对裁判意见层层汇报，层层审批的行政手段，保障依法独立行使审判权。
当然，强调合议庭职能的强化并非否定审委会等其它司法制度。对新型、疑难、复杂案件，争议较大的案件，可以由主管院长或院长经与行政庭庭长研究后，指定政治和业务素质较高的法官组成合议庭，甚至由院长担任审判长来对案件进行审理；对需报审委会研究的案件，还可以组织审委会成员亲自参加旁听，以使裁判意见的研究更具针对性。
在审判上的行政管理制度（笔者称之为“审判监管”制度）与合议制度，二者即要相互制约，又要相互配合，各自在其自己的职能范围内独立行使职权，才能有效维护公正与效率这一主题。这种工作方式虽然在实际操作中存在一定难度，这种适应过程甚至也是“痛苦”的，但历史证明，痛苦一直都是作为改革的附产品而存在的。当我们痛定思痛，回首司法改革的历程时，就会发现我们所经受的每一次“痛苦”，都是对“公正与效率”这一主题的最大贡献。
3、不断完善预备庭制度，努力提高庭审质量。
长久以来，基层法院在召开预备庭过程当中，只是简单的确定如下几个问题：主持各方当事人进行证据交换??向当事人送达证据复印件；送达答辩状；询问是否有证人出庭；确定开庭时间。四步走完之后，预备庭便告结束，从而违背了最高院《第一审行政案件开庭审判规程》中关于召开预备庭的规定的原则精神。
预备庭制度渊于美国，称为“审前会议”（我国一些基层法院仍延用这一称谓），最早用于民事纠纷案件的审理，主要任务是在庭前对案件事实和证据进行协商和确定。美国法院审前会议制度的功能要比我国预备庭制度的功能强大的多。各方当事人在审前会议中的行为直接影响其在庭审中的权利与义务。在一定意义上，美国用于民事案件的审理的审前会议制度，是作为庭审的一个重要部分而存在的。在美国的行政诉讼中，预先听证会制度相当于预备庭，但由于完备程序法的存在及其“穷尽行政救济原则”的适用，这一制度实际上并不经常得以适用。但在我国，受传统习惯的影响，关键是行政程序方面的欠缺，使行政管理相对人在调取证据方面存在很大的难度；复议与诉讼自由选择制度的适用也使得行政机关不重视证据公开，“增加行政透明度”成为一种口号，在实际上降低了，甚至剥夺了行政管理相对人获取证据的可能性。而正因为这些缺陷的存在，使我国预备庭制度确立显得尤为重要，并需要不断的加以完善。通过对行政审判的实践和观察研究，笔者认为可以从以下几个方面着力改革现有的预备庭制度：首先进一步确定各方当事人的主体资格，确定当事人及其法定代表人、委托代理人的基本情况，对其中不合法的事项要求补正，以防止在庭审过程中当事人对主体资格问题提出异议，破坏庭审程序的正常进行。其次，进一步规范证据交换。行政诉讼中，被告提交的证据多为复印件，对此原告往往提出异议。为此，笔者认为可以要求当事人在预备庭当中提供证据原件与复印件，在对方当事人核对复印件与原件无异后，可将原件撤回，以避免在庭审中对复印件提出异议，又因一时不能提供原件而导致复庭质证，即增加诉累，又浪费了审判资源。再次，对证据在各方当事人之间进行初步质证，分清有争议的事实和证据，以及无争议的事实和证据；对有争议的证据，分清是对证据的形式要件有争议还是对其实质要件有争议。对形式要件的争议，尽力在预备庭当中或在正式开庭前予以解决。通过各方当事人对事实和证据的认证，可以准确确定案件争议焦点和案件审查的重点，提高庭审效率。最后，还要作好预备庭笔录，真实记载开庭过程，尤其是对事实和证据的认证部分，交各方当事人确认后签字，对预备庭当中确定的事项予以最终认可。在这里也产生一个问题值得我们探讨，那就是如果当事人对预备庭当中所确认的事项，在庭审中又予以反悔，或提出相反的意见，则应该如何处理的问题。笔者认为，预备庭既然作为一种制度合法存在，则各方当事人在这一过程中的行为便产生直接影响其诉讼权利与义务的法律效果，并且当事人也应该为自己的行政承担法律后果。所以，对当事人的这种矛盾行为，法庭应予驳回，不予认可。预备庭制度的存在无疑是对庭审的一个有效补充，但如何最大限度的发挥它的作用，提高行政审判的公正与效率，是一个值得我们继续深入、认真探讨的问题。
4、强化询问式的庭审方式。
在行政诉讼中，抗辩式的诉讼方式正成为一种潮流，被人民法院和人民法官所接受和认可。笔者认为，将这种广泛用于民事诉讼中的审判方式引用到行政审判当中并大力予以推广，是与行政诉讼的特性相矛盾的。在民事诉讼中，各方当事人只要通过抗辩对争议的事实达成一致意见，法庭即可予以采纳，这即充分尊重了当事人自由处分权，同时又提高了审判效率。但行政诉讼法及行政诉讼的自身特性都决定了人民法院及人民法官要对整个案件事实及法律适用问题进行全面审查，而不能仅仅局限于当事人的诉讼请求及其抗辩范围。在这一点上，抗辩式的诉讼显然不能满足行政诉讼的这一要求。在行政诉讼中，如果让原告通过抗辩去询问被告做出具体行政行为的事实与法律依据，基于我国传统的行政习惯，不但难以获得积极、准确、真实的答复，而且容易使庭审失去方向而变得紊乱不堪，在某些依法行政意识相对较差的地区，甚至出现了被告当庭拘捕原告的事情。所以笔者认为，询问式的审判方式更适合于行政审判工作。通过审判人员对被告行政机关做出具体行政行为的事实证据、法律依据，以及做出具体行政行为的程序合法性的主动询问，被诉具体行政行为是否合法的问题逐渐明朗，不但使整个庭审层次清晰，重点突出，而且使各方当事人易于掌握查证辩论和庭审重点，了解自身在该诉讼中的优劣。正因为各方当事人对整个庭审的脉络有了大体了解，对该案的诉讼有了一个基本认识，从而对法院的裁判结果也容易接受。
5、理顺公正与效率的关系。
公正与效率是新世纪司法工作的主题，但是，只有真正实现司法公正与效率的统一才是这一主题的真正含义。不讲效率的司法不是公正的司法。“无论审判能够怎样完善地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”。基于我国的行政传统，对于一般性的纠纷，行政管理的相对人一般不愿进一步争执，而行政纠纷一旦到了诉讼阶段，一般来说，矛盾都比较尖锐，并且行政纠纷大多都已经过复议程序。在这种情况下，一方面相对人把法院作为维护自身利益的最后手段，希望通过诉讼得到一个“公正”的结果；另一方面，行政机关在通过复议程序之后，也希望通过司法程序使行政管理目的得以尽快实现，这种矛盾在近几年显得特别突出。近年来，随着城市化进程的加快，城市建设大规模开展，城市规划方面的行政纠纷呈明显上升趋势，如何在这一类案件中体现“公正与效率”这一新世纪司法主题的价值，值得我们每一位实务界和理论界的同志进行深刻思考和探索。其实公正与效率是相辅相承的。法律作为社会制度体系的一个子系统，必须符合特定社会制度的首要原则——社会正义原则，同时法律又必须能够为追求最佳社会效益提供利益方案。讲求司法公正与效率就是司法过程中对社会现实利益选择的结果。在行政诉讼中，我们所要追求的目标就是即要保护行政管理相对人的合法权益，又要保护行政机关依法行政，提高行政效率。

三、结语

公正与效率是我国依法治国方略的重要组成部分，而行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼相比，与我国依法治国方略的联系更加紧密；最大限度的实现行政审判的公正与效率，不但能够保护群众的合法利益，实现行政法保护“弱者”的司法理念，而且能够有力维护行政管理相对人的合法利益，保障行政机关依法高效行政，增加行政机关执法的透明度、可信度，增强人民群众对政府的信任感，使各项政策、任务能够得以顺利实施，更为重要的是使行政机关的行政行为受到法律的监督，促进依法治国进程。对人民法院来说，最大限度的实现行政审判的公正与效率，对重塑人民法院的光辉形象也具有不可替代的作用。所有这些都是“公正与效率”这一新世纪的司法主题对行政诉讼内在的、本质的要求。作为司法队伍的一分子，我们有义务为满足这一要求而共同努力。


司法部


关于深化“中国特色社会主义法律工作者”主题教育实践活动积极推进三项重点工作的意见


各省、自治区、直辖市司法厅（局），新疆生产建设兵团司法局：

为贯彻落实全国政法工作电视电话会议精神，引导广大律师围绕深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，不断深化思想认识，充分发挥职能作用，大力加强自身建设，司法部决定，将律师服务三项重点工作纳入正在全国律师队伍中开展的“中国特色社会主义法律工作者”主题教育实践活动，并将这项活动延至2010年年底。现就有关工作提出如下意见。

一、认真学习贯彻全国政法工作电视电话会议精神，增强做好三项重点工作的自觉性和坚定性

全国政法工作电视电话会议深刻分析了当前维护社会稳定工作面临的严峻形势，明确提出了2010年和今后一个时期的工作任务，强调要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。各级司法行政机关要认真学习领会周永康、孟建柱同志的重要讲话精神，把贯彻落实全国政法工作电视电话会议精神，作为深入开展主题教育实践活动的重要内容，引导广大律师充分认识当前我国正处于经济社会发展重要战略期和社会矛盾凸显期，改革发展稳定的任务艰巨繁重的客观形势，深刻领会推进三项重点工作，是深入贯彻落实科学发展观、统筹抓好发展这个硬道理和稳定这个硬任务、促进经济社会协调发展的必然要求，是着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，更好地维护重要战略机遇期社会稳定的重大举措，是全面推进政法维稳工作的重要抓手，切实增强做好三项重点工作的责任感和使命感。要进一步巩固深化教育实践活动成果，引导广大律师深刻理解中国特色社会主义法律工作者的本质内涵、基本要求和职责使命，自觉坚持“三个至上”，切实做到“三拥护”、“三维护”。要教育引导广大律师充分认识深入推进三项重点工作是党和国家以及广大人民群众对律师工作提出的新要求，是律师队伍践行中国特色社会主义法律工作者，履行经济社会又好又快发展的服务者、当事人合法权益的维护者、社会公平正义的保障者和社会和谐稳定的促进者职责使命的重要方式，把思想认识统一到中央的决策部署和全国政法工作电视电话会议精神上来，把深入推动主题教育实践活动作为推进三项重点工作的有效载体，把推进三项重点工作作为深化主题教育实践活动的重要内容，落实到工作的每个环节和各个方面。

二、服务社会矛盾化解、社会管理创新，深入推进工作实践

要把深入推进社会矛盾化解、社会管理创新作为主题教育实践活动工作实践环节的重要任务。各地要引导广大律师充分运用诉讼和非诉讼手段预防和化解社会矛盾。以实现案结事了为目标，进一步加强刑事辩护等诉讼代理业务，促进矛盾纠纷通过司法渠道得到有效解决。把调解优先贯穿于执业活动中，积极参与“大调解”工作体系建设，探索律师主动参与民商事纠纷调解的有效途径，完善律师参与人民调解、行政调解、司法调解的制度和机制，充分发挥律师的专业优势，采取诉前调解、庭内调解、庭外和解和其他非诉讼手段，引导当事人更多地通过调解和其他非诉讼手段消除纷争。鼓励律师担任人民调解和行政调解组织法律顾问、驻调解委员会接访，及时化解社会矛盾。在党委政府主导下积极参与涉法涉诉信访案件处理，健全完善律师参与信访接待、重大信访案件评查、信访案件听证等工作制度和机制，促进律师参与信访工作的规范化。努力为政府处理重大突发事件和群体性事件提供法律服务，健全律师参与重大突发事件和群体性事件处置相关报告备案、集体讨论等制度，主动介入群众关注的社会热点难点问题，有针对性地做好群众工作，推动社会矛盾解决纳入法制化轨道。广泛开展法律服务志愿者活动，认真开展涉及企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾重点领域的专项法律服务工作，切实维护群众的合法权益。

要引导广大律师充分发挥提供服务、反映诉求、规范行为的功能作用，积极参与社会管理。大力推进律师法律顾问工作，组织引导律师积极为党委政府参与经济和社会发展计划、行政管理措施及各项政策的研究制定等提供法律咨询服务。通过开展“送法律下乡（进社区）”、“送法律进农家”等活动，努力把法律服务向社区、乡村延伸，向老少边贫地区延伸，针对农民工、零就业家庭、残疾人、老年人、刑释解教人员，农村留守儿童等特殊人群的特点，提供个性化、专业化服务，帮助他们依法解决就业、就医、就学、社会保障等方面的切实利益问题。积极参与社会治安重点地区综合治理，主动为城中村、城乡结合部改造涉及的基础设施建设、环境整治、公共服务等涉法问题提供法律服务。积极参与平安创建工作，及时发现和反映可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，协助政府健全社会稳定风险评估机制和应对机制。认真总结北京奥运会、残奥会法律服务工作经验，做好上海世博会、广州亚运会法律服务相关工作。在执业活动中，自觉宣传和贯彻落实党和政府的方针政策，积极传播法治精神和法律的基本原则，把党和政府的要求以及法律对社会生活的规范渗透到社会管理和社会建设的各个方面，在新型社会治理结构和管理方式中发挥特有的作用。

三、围绕公正廉洁执法，大力加强律师队伍建设

要把促进公正廉洁执法作为主题教育实践活动工作建设环节的重要任务。各地要认真学习贯彻中央领导同志关于加强律师行业党的建设、深入开展学习贯彻科学发展观活动的重要讲话、批示精神，按照“政治坚定、法律精通、维护正义、恪守诚信”的要求，大力加强律师队伍思想政治建设、业务建设、职业道德建设和律师行业党的建设。要强化理论武装，加强律师队伍贯彻落实科学发展观和社会主义法治理念教育、职业道德教育、纪律作风教育，确保广大律师始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，坚持拥护党的领导，拥护社会主义制度，拥护宪法，自觉抵制西方政治制度、法律制度、法治观念的不良影响和侵蚀；增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，提高服务科学发展的意识；建立健全律师队伍教育培训长效机制，加大教育培训力度，增强律师工作服务经济平稳较快发展、社会矛盾化解、社会管理创新的能力和水平；加强诚信建设，端正律师执业理念，提高执业能力，强化执业监督，提升执业公信力；加强行风建设，规范律师与司法人员的关系，推进执业公开，广泛听取人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体和基层群众对律师工作的意见，自觉接受社会和舆论监督；加强律师工作专业化、规范化、法制化、信息化建设，完善律师法律体系，细化执业标准，严密执业程序，健全案件质量评查机制，强化办案质量管理；加强管理效能建设，强化律师事务所的基础管理作用，健全完善考核评价机制、监督机制和责任机制，提高管理水平；大力加强律师行业党的建设，在巩固组织建设基础上，全面加强思想、作风、制度和反腐倡廉建设，积极探索律师事务所党支部和律师党员发挥作用的有效途径，努力把律师行业党建工作提高到一个新的水平。

四、切实加强组织领导，确保主题教育活动取得实效

各级司法行政机关要把深入推进三项重点工作纳入主题教育实践活动的整体部署，结合本地区工作实际，认真研究制定深化主题教育实践活动的具体意见和措施，细化工作方案，对深入推动主题教育实践进行再动员、再部署。要深入开展调研，及时总结推广开展主题实践活动的有效做法和先进经验，发挥典型示范作用，形成正确的工作导向，以点带面推进工作。要加大督导检查力度，确保各项工作落实到位、取得实效。司法部将适时组织调研组，对各地组织开展主题教育实践活动情况进行检查指导。要加大宣传表彰力度，在主题教育实践活动结束后，司法部将进行总结表彰，交流开展主题教育实践活动的工作成果，表彰主题教育实践活动先进集体和先进个人。要坚持统筹兼顾推进各项工作，在深入推进主题教育实践活动，突出抓好三项重点工作的同时，统筹做好律师工作服务科学发展和实现自身科学发展的各项工作，推动律师工作全面发展，为促进经济社会又好又快发展提供优质高效的法律服务。

各地贯彻落实本意见的情况请及时报部。

司法部

二〇一〇年二月一日