南宁市住宅小区建设管理的若干规定

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广东省人大常委会



广东省预防未成年人犯罪条例


（2006年12月1日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 2006年12月1日广东省人民代表大会常务委员会公告第67号公布 自2007年1月1日起施行）



目录

第一章 总则

第二章 教育

第三章 预防

第四章 矫治

第五章 法律责任

第六章 附则

第一章 总则

第一条 为保障未成年人健康成长，预防未成年人犯罪，根据《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》和其他有关法律法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 预防未成年人犯罪工作应当坚持教育、预防、矫治相结合的原则，优先保护未成年人的合法权益。

第三条 预防未成年人犯罪，是全社会的共同责任，在各级人民政府的组织领导下实行综合治理。

各级预防未成年人犯罪工作协调机构是协助同级人民政府开展预防未成年人犯罪工作的机构，具体组织和协调有关部门开展工作。

政府有关部门、司法机关、人民团体、社会团体、学校、居民委员会、村民委员会等各方面共同参与，各负其责，做好预防未成年人犯罪工作。

父母或者其他监护人应当履行监护职责，做好预防未成年人犯罪工作。

鼓励企业、事业单位和其他社会组织及个人参与预防未成年人犯罪工作。

第四条 各级人民政府在预防未成年人犯罪工作方面的职责是：

（一）宣传、贯彻有关预防未成年人犯罪的法律法规；

（二）制定预防未成年人犯罪的规划和措施，并对执行情况进行检查；

（三）组织、协调、监督有关部门、团体和社会组织开展预防未成年人犯罪工作；

（四）研究本行政区域预防未成年人犯罪工作中的重大事项，提出对策；

（五）总结、推广预防未成年人犯罪工作的经验，对预防未成年人犯罪工作成绩突出的组织和个人给予表彰和奖励。

第五条 预防未成年人犯罪工作协调机构由人民政府有关部门、人民法院、人民检察院、共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会等单位组成，其办事机构负责日常工作。

预防未成年人犯罪工作协调机构具体做好下列工作：

（一）制定并组织实施预防未成年人犯罪的工作计划；

（二）定期向同级人民政府和上一级预防未成年人犯罪工作协调机构通报预防未成年人犯罪工作的情况；

（三）协助人民政府检查、督促有关部门落实预防未成年人犯罪的措施、方案，总结、推广开展预防未成年人犯罪工作的经验；

（四）组织有关部门对实施本条例中遇到的重大问题进行研究，提出建议；

（五）推动社区未成年人信息管理系统的建立和使用。

第六条 各级人民政府应当对预防未成年人犯罪工作所需经费予以保障。经费应当用于未成年人法制宣传教育，社区青少年活动场所、教育基地、工读学校的建设，以及未成年犯帮教、安置等工作。

第二章 教育

第七条 各级人民政府、学校、未成年人的父母或者其他监护人应当依法履行职责，保障未成年人受教育的权利，保证适龄护人应当依法履行职责，保障未成年人受教育的权利，保证适龄的未成年人按时入学接受义务教育，防止未成年人因失学而导致违法犯罪。

各级人民政府应当从场地、师资等方面保障未完成义务教育的未成年犯和未成年劳动教养人员接受义务教育。

第八条 县级以上人民政府教育行政部门应当建立未成年人教育基地，开展法制宣传教育工作。

乡镇人民政府、街道办事处应当指定专人负责本辖区内未成年人法制宣传教育工作。

居民委员会、村民委员会应当配合有关部门开展预防未成年人犯罪的法制宣传教育活动，引导未成年人参与健康有益的活动。

第九条 广播电台、电视台、报刊、互联网站等媒体应当宣传预防未成年人犯罪的法律法规，播出或者刊登有关预防未成年人犯罪的公益广告，引导未成年人抵制违法犯罪行为和各种不良行为的诱惑和侵害。

第十条 教育行政部门应当对学校开展预防未成年人犯罪工作进行年度考核，纳入综合考评体系。

学校应当将预防未成年人犯罪作为法制教育的内容，并指定负责人分管预防未成年人犯罪工作。

第十一条 学校应当聘任兼职法制副校长，协助开展预防未成年人犯罪工作，并为其开展工作提供必要条件。

兼职法制副校长应当协助制定法制教育计划，组织法制讲座，配合学校对学生进行法制教育，并对有不良行为和严重不良行为的学生进行重点帮教。

第十二条 学校每学期应当组织不少于五个课时的法制讲座，对学生进行法制教育、预防犯罪教育，讲授自我保护知识，树立遵纪守法和防范违法犯罪的意识，引导其通过合法途径维护自己的合法权益。

学校应当配备心理辅导教师，对未成年学生进行心理健康教育。对有需要的学生进行个别辅导和帮助。有条件的学校，应当设立心理辅导室。

第十三条 学校、父母或者其他监护人应当指导未成年人正确使用互联网，拒绝不良的网络游戏产品和网络信息。已配置校内网络设施的学校应当配备上网辅导员，并采用安全过滤等技术防止未成年人接触有害信息。有条件的，应当在课外向未成年人开放校内网络设施。

第十四条 学校应当成立家长委员会，健全学校与家长联系的制度，及时反映和了解未成年人的情况，指导、帮助未成年人的父母或者其他监护人学习科学的家庭教育方法。

第十五条 父母或者其他监护人应当经常与受其监护的未成年人进行思想交流，引导未成年人养成良好的行为习惯，鼓励、支持未成年人参加各种有益身心健康的活动；教育未成年人不得进入互联网上网服务营业场所、营业性歌舞娱乐场所等不适宜未成年人进入的场所，不得阅读、观看、收听不适宜未成年人的出版物、视听节目等。

第十六条 父母或者其他监护人离开未成年人外出务工的，或者未成年人离开父母或者其他监护人到异地上学、生活、工作的，父母或者其他监护人不得放任不管、不履行监护职责。

父母或者其他监护人不得强迫、放任未成年人辍学务工、务农、经商、卖艺、乞讨，或者从事违法活动。

第三章 预防

第十七条 父母或者其他监护人应当履行监护职责，关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯，防止未成年人实施不良行为和严重不良行为。发现未成年人有不良行为和严重不良行为的，应当及时劝阻，正确引导、规劝其改正，不得对其实施暴力。

第十八条 学校发现未成年人有不良行为的，应当及时进行个别教育、帮助，不得歧视，并告知其父母或者其他监护人。父母或者其他监护人应当加强教育、引导。

学校发现未成年人有严重不良行为，或者组织、参加实施不良行为团伙的，应当及时制止，并告知其父母或者其他监护人。发现该团伙有违法犯罪行为或者未成年人有违法犯罪行为的，应当立即向公安机关报告。

学校对实施不良行为或者严重不良行为的学生给予处分前，应当向未成年学生及其父母或者其他监护人说明理由，并听取申辩。处分撤销的，学校应当及时撤出学生个人档案中的处分记录。

第十九条 学校不得开除或者以劝退等方式变相开除义务教育阶段的未成年学生，不得随意开除或者以劝退等方式变相开除非义务教育阶段的未成年学生，不得随意停止学生上课。

未成年学生退学或者非义务教育阶段的未成年学生被开除的，学校应当自未成年学生退学或者被开除之日起十五个工作日内，出具关于该未成年学生退学或者被开除情况报告，并报送主管的教育行政部门备案。

未成年学生辍学或者非义务教育阶段的未成年学生被开除的，学校应当告知其居住地的居民委员会或者村民委员会。

第二十条 任何人发现有人教唆、胁迫、诱骗未成年人实施违法犯罪行为的，应当立即向公安机关报告。

第二十一条 公安、教育、文化、工商等行政部门应当按照各自的职责加强学校及其周边环境的社会治安综合治理。居民委员会、村民委员会应当协助维护学校周围的社会治安秩序。

公安机关应当在校园周边治安复杂区域设立治安岗亭，有针对性地开展治安巡逻。

第二十二条 中小学校周围二百米范围内不得设立互联网上网服务营业场所、营业性歌舞娱乐场所、营业性游艺娱乐场所以及其它不适宜未成年人进入的场所。

禁止流动摊贩在学校内或者校门附近摆摊设点。

第二十三条 广播、电影、电视、戏剧节目、出版物，不得有渲染色情、赌博或者教唆犯罪的内容。以未成年人为对象的出版物、影视作品、游戏软件产品等，不得含有恐怖、残酷等危害未成年人身心健康的内容，不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容。

任何组织和个人不得向未成年人出售、出租、散发含有前款禁止内容的出版物，不得利用通讯、计算机网络向未成年人提供前款规定的危害未成年人身心健康的信息。

出售、出租单位应当将以未成年人为对象的出版物与其他出版物分类摆放。

第二十四条 广播电影电视部门应当加强对视听节目的审查，对有展示暴力、凶杀、恐怖的场景、内容，以及渲染犯罪细节和手段的，应当删减、弱化，对电视台是否遵守有关禁播规定进行监督，防止对未成年人产生不良影响。

第二十五条 互联网上网服务营业场所、营业性歌舞娱乐场所以及其他不适宜未成年人活动的营业场所，不得接纳未成年人。营业性游艺娱乐场所设置的电子游戏机，除国家法定节假日外，不得向未成年人开放。

前款规定的营业场所应当在入口、大厅等明显位置设置禁止或者限制未成年人进入的警示标志，并注明文化行政部门的举报电话。

鼓励公民、法人和其他组织对违反本条第一款规定的互联网上网服务营业场所的经营活动进行监督和举报。有关主管部门在接到举报后，应当及时记录，依法查处，并对有突出贡献的举报者给予奖励。

第二十六条 任何经营场所不得向未成年人提供或者出售烟酒。任何人不得向未成年人提供烟酒，不得要求未成年人为其购买烟酒。

经营者应当在经营场所的明显位置设置禁止向未成年人出售烟酒的警示标志，并注明有关行政主管部门的举报电话。

第二十七条 居民委员会、村民委员会应当掌握本辖区内失学、失业、失管以及有不良行为、严重不良行为的未成年人的情况。对本辖区内的未成年人有不良行为的，应当及时制止，并告知其父母或者其他监护人。

公安派出所应当掌握本辖区内暂住人口中未成年人的就学、就业情况。公安派出所对有严重不良行为的未成年人，应当依法查处，进行帮教，并督促未成年人的父母或者其他监护人加强管教。

对家庭教育失当或者有不良行为、严重不良行为的未成年人，居民委员会、村民委员会应当配合其父母或者其他监护人进行指导和个别教育。

第二十八条 公安机关、公共场所管理人员发现未成年人旷课、夜不归宿或者流落街头、车站、码头、机场等公共场所的，应当规劝、护送其返回住所或者采取其他保护措施，并及时通知其父母或者其他监护人及其所在学校。对流浪乞讨的未成年人，应当引导、护送其到流浪未成年人救助保护机构或者流浪乞讨人员救助站。

对于孤儿或者被遗弃的未满十四周岁的未成年人，有关单位和个人应当按照有关规定送其到民政部门设立的儿童福利机构。

第二十九条 流浪未成年人救助保护机构和流浪乞讨人员救助站，应当对流浪乞讨或者离家出走的未成年人给予临时救助保护，并负责交送其父母或者其他监护人。暂时查找不到其父母或者其他监护人的，可以根据具体情况延长对其救助和教育的时间；确实无法查明身份的，可由流浪未成年人救助保护机构和儿童福利机构安置。

流浪乞讨人员救助站应当将救助的未成年人与成年人分开管理。流浪未成年人救助保护机构和流浪乞讨人员救助站对有不良行为的未成年人，应当进行心理指导和帮助。

第三十条 各级人民政府有关部门应当在主要街道、集市、码头、车站等公共场所提供救助机构的地点、电话，以及未成年人维权服务电话、报警电话等信息。

第四章 矫治

第三十一条 地级以上市人民政府应当设置工读学校，对有不良行为和严重不良行为的未成年人实施特殊教育，矫正其行为。

地级以上市人民政府应当加强对工读学校的建设和管理。教育行政部门应当把工读学校教育纳入义务教育体系。

第三十二条 未成年人有严重不良行为的，由所在学校、其父母或者其他监护人申请，经教育行政部门批准，送工读学校学习，接受矫治。

未成年人有不良行为，在学校不能继续学习，其父母或者其他监护人缺乏管教能力的，其父母或者其他监护人提出申请，经教育行政部门批准，可以进入工读学校学习。

父母或者其他监护人应当配合工读学校对未成年人开展特殊教育。

第三十三条 工读学校除按照义务教育法的要求，在课程设置上与普通学校相同外，还应当针对未成年人的心理特点和严重不良行为产生的原因，加强法制教育，开展矫治工作，并进行适当的职业技术培训。

进入工读学校就读的学生，原学校应当保留其学籍；符合条件要求转回原学校的，原学校不得拒绝接收；毕业后要求颁发原就读学校毕业证书的，原学校应当颁发。

工读学校毕业的学生，与普通中小学校毕业的学生享有同等权利，任何单位和个人不得歧视。

第三十四条 戒毒所应当对接受戒毒的未成年人与成年人实行分别管理，自愿戒毒场所应当与强制戒毒场所隔离。

解除强制戒毒措施的未成年人，戒毒所应当协助其父母或者其他监护人、所在学校、户口所在地居民委员会或者村民委员会以及公安派出所，落实帮教措施，防止其再次吸食、注射毒品。

对于戒毒期满出所的未成年人，任何单位或者个人在其复学、升学、就业等方面不得歧视。

第三十五条 对于已被采取拘留、逮捕等强制措施或者其案件已进入审查起诉、审判阶段的未成年犯罪嫌疑人、被告人，该未成年人的父母或者其他监护人应当配合办案机关做好教育工作。

第三十六条 拘留所、看守所、收容教养、劳动教养场所和未成年人服刑场所，应当将未成年人与成年人分别关押、分别管理。

第三十七条 看守所应当对被羁押的未成年人进行法制教育和提供必要的心理辅导。未成年犯管教所、劳动教养所、收容教养所等场所应当尊重未成年人的人格尊严，维护其合法权利，根据未成年人身心发育的特点，开展思想、法律、文化和职业技术教育，并提供必要的心理辅导和心理矫治。

未成年犯管教所、劳动教养所、收容教养所等场所应当根据未成年犯和接受劳动教养、收容教养的未成年人的违法犯罪情况和个人其他情况，制定不同的矫治方案。

第三十八条 被判处刑罚宣告缓刑、被判处管制、被批准暂予监外执行以及被裁定假释的未成年犯，应当依照有关规定接受社区矫正。

司法行政机关应当对接受社区矫正的未成年人实行分类管理，个性化教育，采取与其身心发育相适应的矫治措施。

任何单位或者个人在复学、升学、就业等方面，不得歧视接受社区矫正的未成年人。

第三十九条 对于刑满释放、解除教养的未成年人，未成年犯管教所、收容教养所、劳动教养所应当提前通知其父母或者其他监护人，按时将其接回。

第四十条 未成年人的父母或者其他监护人、学校、居民委员会、村民委员会应当配合公安机关、司法行政部门，做好刑满释放、解除教养未成年人的安置帮教和接受社区矫正的未成年人的矫治工作。

政府有关部门应当加强对刑满释放、解除教养未成年人的职业指导和技能培训，帮助、引导其复学、就业。

第五章 法律责任

第四十一条 违反本条例规定，侵害未成年人合法权益的，依法给予行政处罚；造成财产损失、损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十二条 父母或者其他监护人违反本条例规定，不履行监护职责，放任未成年人有不良行为或者严重不良行为的，由公安机关予以训诫，督促其履行。

第四十三条 学校违反本条例规定，不履行职责造成不良后果的，由教育行政部门责令改正，通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

第四十四条 违反本条例第二十六条规定，互联网上网服务营业场所未设置未成年人禁入或者限入标志的，由县级人民政府文化行政部门依法予以处罚；娱乐场所及其他不适宜未成年人进入的营业场所未设置未成年人禁入或者限入标志的，由县级人民政府文化行政部门责令停业整顿，可以没收违法所得，处以五千元以上一万五千元以下的罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以五千元以下的罚款；情节严重的，由工商行政部门依法吊销营业执照。

互联网上网服务营业场所接纳未成年人的，由文化行政部门处五千元以上一万五千元以下罚款，情节严重的，责令其停业整顿，直至吊销网络文化经营许可证。

营业性歌舞娱乐场所接纳未成年人或者营业性游艺娱乐场所在国家法定节假日外向未成年人提供电子游戏机服务的，由县级人民政府文化行政部门没收违法所得和非法财物，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处一万元以上三万元以下罚款；情节严重的，除罚款外，依法责令停业整顿，直至吊销娱乐经营许可证。

第四十五条 违反本条例第二十七条规定，经营场所未设置禁止向未成年人出售烟酒标志或者向未成年人出售烟酒的，由相关行政主管部门给予警告，责令改正，或者依法给予行政处罚。

第四十六条 公安机关、文化行政部门、工商行政部门和其他有关部门的工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不履行监督管理职责，发现违法行为不依法查处的；

（二）接到对违法行为的举报、通报后不依法查处的；

（三）利用职务之便，参与、包庇违法行为，或者向有关单位、个人通风报信的；

（四）有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。

第六章 附则

第四十七条 本条例下列用语的含义是：

（一）未成年人是指未满十八周岁的公民。

（二）不良行为是指《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第十四条规定的行为；严重不良行为是指《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十四条规定的严重危害社会，尚不够刑事处罚的违法行为。

（三）学校是指承担未成年人教育任务的，由地方人民政府设置或者批准设置的全日制小学、全日制普通中学、中等职业技术学校、盲童学校、聋哑学校、弱智儿童辅读学校等。

第四十八条 本条例自2007年1月1日起施行。





新一届村委会可否以诉讼方式向上届村委会成员索要公章
——兼评《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十一条第三款之规定


一、据以研究的案例：左朋仕与莒县安庄镇左家沟村民委员会财产损害赔偿纠纷案
［基本案情］
1999年4月，左朋仕经选举当选为莒县安庄镇左家沟村民委员会(以下简称左家沟村委)主任，任期三年。左朋仕任期届满后仍持有左家沟村委公章、党支部公章和民主理财章共三枚。2002年11月，新一届左家沟村委选举产生，左家沟村委要求左朋仕交接上述三枚公章，左朋仕未进行交接。左家沟村委遂向山东省莒县人民法院(以下简称莒县法院)提起诉讼，要求左朋仕返还公章并赔偿损失1000元。
［裁判要旨］
莒县法院经审理后认为，左朋仕任期届满后无权继续履行村委会主任之职责，应履行交接各项公务的义务。左朋仕的不作为系对左家沟村委合法权益的侵害，左朋仕持有公章拒不交还，妨碍了左家沟村委的工作，应酌情予以经济赔偿。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十条、《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、第一百一十七条的规定，莒县法院作出(2003)莒民一初字第561号民事判决：一、左朋仕返还左家沟村委公章及民主理财公章各一枚。二、左朋仕赔偿左家沟村委经济损失1000元，于判决生效后五日内给付。案件受理费50元及案件实际支出费用200元，由左朋仕承担。
左朋仕不服一审判决向山东省日照市中级人民法院上诉称：1、一审法院不应以财产损害赔偿纠纷为案由，该案属行政争议。本届村委会和上届村委会因公章使用引起的争议，不应使用平等主体之间的财产损害赔偿的民事案由，应属行政争议的处理范围，不应通过民事诉讼的途径解决。2、一审判决左朋仕赔偿左家沟村委1000元于法无据。就本案实质内容来看，主要是上届村委会持有公章是否合理合法，新的村委会是否有权索要村委会公章。新的村委会并没有受到1000元的损失。3、一审判决显失公平。一审法院送达开庭传票后，左家沟村委找到左朋仕，说要撤诉，致使左朋仕未到庭参加诉讼陈述理由。请求依法撤销原判，驳回左家沟村委的诉讼请求。
左家沟村委答辩称，左朋仕于2002年4月任期届满后仍持有村委会公章、党支部公章和民主理财章。2002年12月新一届村民委员会选举产生，左朋仕拒不与新村委会交接，依照村民委员会组织法的有关规定，左朋仕任期届满后，理应将所持公章交接给新一届村委会，其占有村委会公章拒不交接，侵犯了村委会的合法权益，依照《民法通则》和《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(以下简称《实施办法》)第十一条的规定，村委会有权对左朋仕提起诉讼，以维护村委会的合法权益。同时由于左朋仕拒不交出公章，致使新一届村委会无法开展工作，给村委会造成了较大经济损失，其理应予以赔偿。一审法院立案后，左朋仕曾找到村委，以交出公章为由要求村委撤回诉讼，但开庭之前，左朋仕仍拒不交出公章。因此，一审判决并未显失公平。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
日照市中级人民法院经审理后认为，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它对本村集体所有的财产有权进行管理和使用，在新一届村委会选举产生后，上一届村委会应当及时向新一届村委会移交公章、财务账目、档案资料及办公设施等。左朋仕作为上一届村委会主任，在任期届满后，拒不移交村委会公章和民主理财章，损害了左家沟村委的合法权益，其持有的村委会公章和民主理财章依法应予返还。左朋仕所称本案不应用财产损害赔偿纠纷案由，本案属于行政争议的主张不成立，不予采纳。左家沟村委主张因左朋仕持有公章给其造成经济损失1000元，但未提供证据证实，对该主张不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条第一款、第一百五十三条第一款（一）、（二）项的规定，日照中院于2003年6月21日作出(2003)日民一终字第194号终审判决：一、维持莒县法院(2003)莒民一初字第561号民事判决第一项。二、撤销莒县法院(2003)莒民一初字第561号民事判决第二项。一审案件受理费50元，实际支出费用200元，由左朋仕负担。二审案件受理费50元，实际支出费用200元，由左家沟村委负担。
二、法理评析
本案案情并不复杂，双方当事人争议的焦点为：本案性质是民事争议还是行政争议，双方是否属平等民事主体，新村委会向原村委会主任索要公章是否属于人民法院受理民事诉讼的范围，本案案由确定为财产损害赔偿是否妥当？
关于本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围问题。我国民事诉讼法第一百零八条规定：“起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实、理由；(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”对本条规定的前三项条件，双方当事人均无异议，认为满足这些条件，双方争议的焦点为是否满足第四项起诉条件，即被告认为本案原告与被告不是平等民事主体且原告的诉求反映的是行政法律关系，不属法院受理民事诉讼的范围。原告则认为根据《实施办法》第十一条第三款规定：“上一届村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起七日内向新一届村民委员会移交公章、财务账目、档案资料及办公设施等；逾期拒不交出的，新一届村民委员会可以向人民法院提起诉讼，由人民法院依法处理。”被告的理由不能成立，法院应将此规定作为受理该类纠纷的法律依据。事实上，本案一二审两级法院也是采信了原告方的观点，认为双方当事人之间属民事法律关系，原告有权依据地方性法规提起民事诉讼向被告索要公章，只是二审法院认为村委主张的经济赔偿没有事实依据而不应获得支持。
对上述一二审两级法院的定案意见与理由，笔者持有不同看法。笔者认为，人民法院对此类纠纷不应作为民事诉讼予以受理，理由试析如下：
(一) 民政部、公安部2001年6月21日发布并由国务院办公厅以国办发[2001]52号转发的《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》(以下简称《意见》)中指出：村民委员会印章，是村级公共权力的象征，在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用。村民委员会的印章一律由乡级人民政府负责制发。刻制村民委员会印章，由村党支部、村民委员会提出意见，交村民代表会议讨论，报乡级人民政府审核，由乡级人民政府到所在地县级人民政府公安机关办理准刻手续，并到指定的厂家刻制。村民委员会因故需要更换印章，制发机关应在颁发新印章的同时收缴其旧印章。村民委员会印章丢失时，应及时向制发机关报告并申请补发，应予补发的由制发机关登记并办理补发。制发机关应以适当方式公布新印章启用和旧印章作废。使用已作废村民委员会印章的，按私刻公章行为处理。乡级人民政府、县级人民政府民政部门要监督做好村民委员会换届后的印章移交工作。换届选举工作结束后，上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的，由制发机关负责追缴，并追究责任。村民委员会成员在届内被集体罢免的，印章由乡级人民政府暂时代管。乡级人民政府应在重新选举工作结束后及时将印章发给新的村民委员会。①
根据《意见》的规定，村民委员会印章的制发机关为乡级人民政府。村民委员会换届后的印章移交工作由乡、县级人民政府民政部门进行监督。换届选举工作结束后，上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的，由制发机关负责追缴，并追究责任。据此，参考民事诉讼法第一百一十条第(三)项“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”的规定，笔者认为，对因村民委员会换届选举所产生的印章移交争议，应由乡级人民政府解决，即负责追缴并追究责任。另外，根据《意见》的规定，“村民委员会印章要有专人保管，保管人由村党支部、村民委员会提名，并经村民代表会议讨论后决定。为防止乱用印章，一般情况下，印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章……对违反印章使用管理规定的，要视情节轻重给予批评教育，造成严重后果的，要追究当事人的法律责任。”因此，新一届村民委员会如以诉讼方式索要公章，首先须得证明印章的保管人是谁，是否系经合法程序确定的保管人，新一届村民委员会成立后，原印章保管人是否仍有权保管等。而这不但需要证据上的支持，单是确定原保管人是否已失去保管权就不无争议。
(二) 《实施办法》第十一条第三款虽规定，上一届村民委员会逾期不向新一届村民委员会交出印章等，新一届村民委员会可以向人民法院提起诉讼，由人民法院依法处理。但另人质疑的是，该条规定毕竟缺乏法律层面上的根据，且《实施办法》在法的效力上属于地方性法规，在立法技术上，也值得商榷，如在用语上规定由上一届村民委员会向新一届村民委员会移交公章、财务账目、档案等，而从法律上讲，新一届村民委员会依法成立之时起上一届村民委员会的主体资格即告消灭，要移交也只能是上一届村民委员会的有关成员来进行；又如《实施办法》规定对上一届村民委员会逾期拒不交出的，新一届村民委员会可以向人民法院提起诉讼，由人民法院依法处理，但不知这里提起的“诉讼”是指民事诉讼还是行政诉讼，人民法院的“依法处理”又不知依的是何“法”，显然这些都是语焉不祥，让人捉摸不透。笔者在此无意褒贬我们的地方权力机关，也不想重蹈我的同行李慧娟法官的心路“历程” ②，只是在此想说明立法用语上的不清晰，容易导致对法条文义解释上产生歧义。据笔者所知，山东不少法院受理类似前文所举案件多是以《实施办法》为据的，只不过有的是作为民事诉讼，有的是作为行政诉讼来受理的。③
2000年7月1日起施行的《立法法》第八条规定，对于民事基本制度和诉讼仲裁制度应当由全国人大制定法律。向法院起诉的权利应属诉讼制度规定的内容当无疑义，地方性法规中规定诉权问题似有越权立法之嫌。
众所周知，农村的社会关系较为复杂，如果处理不好，极易激化矛盾，引发社会的不稳定。如本文所引案例，据笔者所了解，被告不交印章的理由之一是其所代表的部分村民认为新一届村委会的选举不合法，被告认为其作为原公章保管人有权继续保管。人民法院审判工作的宗旨之一是维护社会稳定，故在受理和审理案件中一定要注意防止农村矛盾的激化，不该管、管也未必管好的应当坚决不管，不能迷信“法院是社会正义的最后一道防线”这句似是而非的话语。能够通过诉讼外途径予以解决的，还是不要以诉讼方式解决的为好。
(三)关于前述案例所确定的案由问题。
民事案由是民事法律关系的集中表现，是民事案件的内容提要，也是民事案件类型的划分标志。科学、准确的案由,对于法院衡量当事人是否适格、判断当事人举证是否符合要求,从而决定是否立案具有重要作用。由于案由是当事人争议的法律关系及其争议的高度概括,因而在准确确定案由后,有利于审判人员正确、迅速、简捷地查明适用于该具体案件的法律规范。案由的确定,实际为审判人员正确适用法律指明一条清晰的思路。一个具体民事案由应当准确地反映民事诉讼当事人讼争的核心问题,揭示出当事人所争议的法律关系的主要内容和焦点。通常一审法院可以根据当事人的起诉确定案由。如果当事人起诉状中所提到的法律关系与实际诉争的法律关系不同,应当根据法庭实际查明的法律关系确定案由。当然，依照2002年4月1日起施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条的规定，诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。但当事人有权不变更诉讼请求，法院可以直接驳回当事人的诉讼请求，但这不影响当事人今后再以法院认定的法律关系另行起诉。④
在法学理论界，依据当事人诉讼请求的目的和内容，可以把诉分为确认之诉、给付之诉和变更之诉。其中给付之诉，是指当事人请求人民法院判令对方当事人履行一定民事义务的诉。它具有以下三个特征：
1、当事人一方依法存在请求权，对方则应依法承担某种义务，或者当事人双方都分别享有某种权利和应承担某种义务，而应履行义务的一方又拒不履行义务；
2、双方当事人之间有权利义务之争，对如何行使权利和履行义务发生争议，请求法院对发生争议的权利义务关系作出确认；
3、法院对案件经过审理，不仅要确认当事人之间的民事法律关系，而且要在此基础上判令义务人履行应履行的义务。
按给付的内容，给付之诉可分为：特定物给付之诉、种类物给付之诉和行为的给付之诉。物定物给付之诉，就是要求义务人交付法律文书载明的特定物品。这种特定物不能用其他物品来代替。种类物给付之诉，就是要求义务人交付具有共同物理属性和经济意义的、能够用度量衡计量的，并且可以相互代替的物品。行为的给付之诉，就是要求义务人为一定行为或者不为一定的行为。⑤
本案左家沟村委提起诉讼向左朋仕主张返还公章并要求损失赔偿，从诉讼分类上讲当属给付之诉应无疑问，但尚需质疑的是该种索要公章之诉是否符合给付之诉的要件和特征，公章是否“财产”，被告继续占有保管公章是否构成对原告的“损害”，双方当事人之间的争议是否属民事法律关系？。通过上述对给付之诉特征和按给付内容对给付之诉分类的分析，对照本案双方当事人讼争的标的物——公章，似乎应为特定物，即不能用其他物品来代替。但果真如此吗？公章是法律意义上的财产吗？笔者认为，就该公章本身而言，说它是特定的、独一无二的“正品”是能够成立的，但就公章的象征意义和作用而论，村民委员会印章是村级公共权力的象征，在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用，其象征意义和符号价值显然有别于其自身价值。关于党组织印章，中共中央办公厅《关于各级党组织印章的规定》中明确了党组织印章的制发、使用和管理。如规定：各级党组织的印章由上一级党组织制发。各种专业公司、工交、财贸、文教、卫生、体育、科研、人民团体和其他群众性组织等单位党组织的印章，由其上一级党组织或代管单位党组织制发。非独立单位的党支部委员会，一般不刻制印章，如需要，由上一级党组织制发。刻制党组织的印章，须由制发机关的办公厅（室）或政治部门开具公函，并详细写明印章的名称、式样和规格，到制发机关所在地的公安部门办理登记手续。公安部门应指定适当的刻字单位承担党组织印章的刻制任务。承制单位或刻字者一律留样或仿制。党组织的印章，由该组织的负责人或指定人员保管。印章的启用或停用应及时通知有关单位。印模在本单位存档。党组织印章因损坏或机构变动而停止使用后，应及时缴回原制发机关。收回的旧印章，区别情况予以封存或销毁。销毁旧印章，须经机关领导人批准。二人监销。从这些规定来看，作为基层群众性自治组织的村民委员会的党支部，其印章的制发、使用和管理亦应遵守上述中共中央办公厅的规定。如同前述村民委员会的公章一样，党支部公章本身的价值与其象征意义上的价值是不能相提并论的。笔者对索要党支部公章同样不赞成通过诉讼方式进行，否则，置党的规定于不顾，另辟蹊径，弄巧成拙不说，有损党的权威则是不容忽视的。关于村民主理财章的问题。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发〔1998〕9号）中规定：加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。村民有权对本村集体的财务账目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务账目，有权要求有关当事人对财务问题作出解释。农村集体财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记账。乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。由这些规定可见，村民主理财章的加盖表征相关的农村集体财务事项经过了民主理财小组集体审核，认为符合本村集体的各项财务管理制度。乡级人民政府的经管站等具体对村级财务活动加强指导和监督。作为民主理财章本身其财产价值与其象征意义上的价值也是风马牛不相及的，笔者同样认为索要这种章子并非是一种纯粹的民事法律关系，不应通过民事诉讼途径来解决。
综上所述，笔者认为，公章本身的价值一般取决于其制作材质(如橡胶、不锈钢、玉石、黄金等等)和制作工艺，但就通常意义上的公章而言，其自身价值几乎是可以忽略不计的，材料本身加上制作费用也就区区几十元。日常生活中，我们更加关注和需要的是公章的象征意义和作用，而不是其自身的价值。试想，作为新一届村民委员会其诉讼请求返还公章也决非在意的公章本身这个“正品”，而是要求恢复行使掌管、使用公章的权力。因此，我们可以得出的结论便是：公章作为一般意义上的财产是能够成立的，其价值取决于制作材质和工艺水平，但作为公权力象征意义上的公章，说它是民法上的财产是不能成立的，它仅是一种符号、一种象征。就公章的物理属性而言，它是特定的，但就其社会、政治上的象征意义而言，它确是可以替代的，只不过要按照规定的程序由有权机关批准更换或补发而已。因此，对前引案例，一二审法院以财产损害赔偿的案由审理并作出责令返还的判决是欠当的，不但缺乏法律上的依据，在实践操作上也极易造成新的矛盾。对此，笔者认为，人民法院首先应不予受理，对已受理的也应依法裁定驳回起诉。(刘京柱)

注释：
①王禹：《村民选举法律问题研究》，北京大学出版社2002年7月第1版，第226-228页；
②河南省洛阳市中级人民法院前助理审判员李慧娟因为在（２００３）洛民初字第２６号民事判决书中评判《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》相冲突的条款“自然无效”，被河南省人大认为是“违背了我国的人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为”，继而，根据河南省和洛阳市人大常委会提出的文件，洛阳中院党组于2003年11月7日撤销李慧娟的审判长职务，并免去李慧娟的助理审判员资格。主管副庭长赵广云也同时被撤职。这一事件被媒介称之为“２００３年末最热点的法治事件”，在法学界和司法实务界引起了较大影响，不少学界精英如江平教授(见江平、王颖《法官有权在法律范围内自由心证》，载法律思想网：首页—法理学2003年11月24日)、贺卫方教授(见贺卫方：《问题一箩筐》，载中国民商法律网>>>首页>>>法律书屋>>>法学茶座)等都就此作了剖析，从某种程度上推动了我国司法审查方式方法的探究，其历史意义不容忽视。“是非功过自有后人评”，相信我国的民主法治建设定会以不可阻挡之态势大步走向繁荣。
③杨书坤、徐海东：《上届村委成员拒不移交公章咋办》，载中国法院互联网：行政研究，发布时间：2003年8月9日；
④李国光主编：《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉的理解与适用》，中国法制出版社2002年2月第1版，第281页；
⑤常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年3月第1版第131-132页；